Нормативно-правовая база деятельности государственной власти. Нормативная основа государственного и муниципального управления Нормативно правовая основа деятельности органов государственного управления

Эффективность функционирования органов местного самоуправления как нам представляется имеет исключительно важное значение в целом для самого государства.

В этой связи, важно отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Поэтому раскрытие вопроса о нормативно-правовых основах оценки эффективности деятельности органов муниципального управления не возможно без изучения правовой базы местного самоуправления, которая включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований.

Проанализируем состав правовой базы местного самоуправления. Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления - № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Консультант плюс, 2008

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в РФ», «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах - от воинской службы до здравоохранения. К сожалению, во многих из этих законов на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

В целом, российская модель местного самоуправления, закрепленная в Конституции РФ и конкретизированная в законодательстве, представляет собой форму народовластия, сущность которой раскрывается следующими положениями:

• 1. Местное самоуправление соответствует общепризнанным принципам международного права. Это важно подчеркнуть именно сегодня, когда в условиях восстановления управляемости в государстве, определенной централизации государственной власти и усиления ее контрольно-надзорных функций возникают сомнения в правомерности отдельных норм федерального и регионального законодательства. В связи с этим, например, часто указывают на то, что Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает государственный контроль только за законностью деятельности органов местного самоуправления. Однако это касается реализации ими вопросов местного значения. В отношении же переданных государственных полномочий важнейший акт международного права устанавливает государственный контроль и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. -М.: Дело, 2005 С.47;
• 2. Местное самоуправление, будучи основой конституционного строя России, является одной из двух форм (наряду с государственной властью) публично-правовой власти в Российском государстве. В силу этого местное самоуправление не может иметь государственной природы, быть частью государственной власти 2 . Это иная власть - муниципальная, которая имеет свою сущность, не сводимую к сущности государственной власти. Вместе с тем, она организуется и функционирует как власть народа, который является источником и государственной власти. Обе эти власти осуществляют интересы одного и того же народа. Органы государственной власти осуществляют достаточно широкие полномочия в области местного самоуправления. Автономия же местного самоуправления, его относительная самостоятельность в рамках одного государства - это право самостоятельного решения вопросов местного значения, право на формирование и исполнение местного бюджета, право на установление в соответствии с налоговым законодательством местных налогов и сборов, право на управление и распоряжение муниципальным имуществом, право на создание собственных выборных органов Силуанов В. Первопроходцы реформы местного самоуправления // Бюджет. - 2009. - №С. 36;
• 3. Муниципальная власть как одна из двух форм публичной власти в государстве имеет как сходство с властью государственной, так и существенные отличия. И те, и другие весьма многочисленны. Но с учетом задач муниципальной практики важно обратить внимание на то, что местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В возможности привлечения населения к решению вопросов местного значения заключается самый большой резерв и преимущество данной власти. Но органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, могут использовать и присущие для любой власти формы принуждения Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: Учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2008 С. 78. Решения местного самоуправления, принятые в пределах компетенции, являются общеобязательными на территории муниципального образования. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) влечет юридическую ответственность. С этой целью население и органы местного самоуправления вправе использовать все законные возможности органов государственной власти;
• 4. Местное самоуправление - это деятельность исходя из интересов населения. Хотя, права и свободы человека и гражданина, как предусмотрено ст. 18 Конституции РФ, определяют деятельность не только местного самоуправления, но и органов государственной власти, пожалуй, именно на муниципальном уровне данное конституционное положение реализуется наиболее полно. И не только потому, что это может быть деятельностью самого населения или органов местного самоуправления - наиболее близких к нему. Большинство вопросов местного значения имеют ярко выраженный социальный характер. На этом уровне власти возникает реальная возможность «дойти» до каждого человека Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. - М: ИНФРА-М, 2010. С. 33-34;
• 5. Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций -- это еще одно существенное преимущество данной формы народовластия. Оно реализуется в сохранении и развитии тех форм деятельности, которые наиболее близки и понятны конкретному местному сообществу. Имеются широкие возможности для использования с учетом требований законодательства традиционных институтов самоуправления народов РФ;
• 6. Местное самоуправление как форма народовластия обладает и всеми внешними признаками власти: муниципальные образования, на территории которых формируются органы местного самоуправления, имеют свою символику и атрибутику.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления. Тем самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.

Первая включает формы непосредственной демократии, когда сам гражданин непосредственно принимает участие в решении того или иного вопроса. Вторую группу составляют формы представительной демократии -выборные и другие органы местного самоуправления, когда участие гражданина состоит в выборах своих представителей для решения вопросов местной жизни.

Согласно Федеральному закону 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формы непосредственной демократии так же делятся на две группы. Первая группа - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: местный референдум и муниципальные выборы, сходы граждан и территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и многие другие. Хотя, как показывает практика, подчас не только население не готово к эффективному сотрудничеству с властью, но и значительная часть муниципальных служащих не понимает особенности работы с различными категориями населения в принципиально новых условиях, не может и не хочет относиться к населению как к равноценным партнерам. Сегодня возникла реальная необходимость выслушать и понять друг друга, одновременно решая две задачи: приблизить власть к населению и привлечь это население к участию в управлении.

Слабая подготовленность муниципальных служащих к использованию в своей деятельности современных технологий работы с населением, которые имеют очевидные преимущества перед традиционным управлением, тормозит развитие гражданского общества в целом и проведение реформ в местном управлении в частности.

В настоящее время имеется законодательная база, которая позволяет жителям муниципальных образований активно участвовать в решении местных проблем. Это не только Федеральный закон № 131-ФЗ, но также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и др.

Большое количество таких законов принято субъектами РФ. Ими конкретизируются наиболее существенные вопросы организации местных референдумов, выборов органов местного самоуправления и их должностных лиц, территориального общественного самоуправления, проведения публичных слушаний и др. Порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления регулируется также муниципальными правовыми актами.

Другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ могут быть не только предусмотрены законодательством, но и инициированы населением. Такие формы не должны только противоречить законодательству, а также основываться на принципе добровольности. В частности, они установлены, например, Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Названные в данном законе формы осуществляются с учетом следующих требований: они не должны проводиться в запрещенных местах; должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти; не должны преследовать запрещенные законом цели; должны проводиться без участия детей. В организации местного самоуправления население может использовать возможности общественных, религиозных и политических организаций, деятельность которых регулируется другими правовыми актами. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ. С. 127

В частности, Федеральными законами - от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 17 июня г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 26 сентября г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».

Органы местного самоуправления и их должностные лица, также как органы государственной власти и их должностные лица, обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления. И это не только требование законодательства. Очевидно, что во многом успех местного самоуправления связан именно с активностью населения, с тем, удастся или нет вовлечь наиболее инициативную его часть в решение вопросов местного значения.

Происходящие в Российской Федерации трансформационные процессы в общественно-политической и экономической сферах самым непосредственным образом связаны со становлением и развитием местного самоуправления.

В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. При этом сам процесс становления осуществляется крайне сложно и противоречиво, несомненным успехам в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практическая нерешенность вопросов экономического характера. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление. М., 2007. С. 39 Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом решения локальных проблем, занять достойное место в системе рыночных отношений.

Все это обуславливает потребность в дальнейшем совершенствовании системы местного самоуправления, сформированной в Российской Федерации за последнее десятилетие.

В настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований проводится обширная работа по подготовке к внедрению института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В этой связи весьма важным становится вопрос о правовой базе оценки деятельности органов местного самоуправления.

Правовые основы института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на федеральном уровне установлены статьей 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с положениями указанной статьи перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Нормативно-правовая основа системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления также включает в себя:

• 1. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
• 2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, которым утверждены:

перечень дополнительных показателей, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов;

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;

методика мониторинга;

На практике сложно оценить конечные результаты его деятельности в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного государственного служащего по отношению к определенному фактору.

Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев, по которым оценивается результативность деятельности государственных служащих. Если таких критериев будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества индикаторов могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. Если же, наоборот, их недостаточно, то может проявиться «эффект искажающего поведения» со стороны государственных служащих, они могут уделять все внимание видам деятельности, которые будут измерены, и «забывают» об остальных должностных обязанностях.

Одной из проблем, является формализация показателей результативности. Этот процесс важен как для целеполагания и планирования деятельности государственных служащих, так и для оценки результативности и определения уровня вознаграждения. Количественные показатели легче оценивать в ходе мониторинга, кроме того, они обеспечивают объективность оценки и не зависят от субъективного отношения руководителей к подчиненным.

Правовое регулирование - деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведение людей обязательных к исполнению, которое обеспечивается возможностями государственного аппарата и общественного мнения.

Правовое регулирование ГУ - это деятельность государства по организации государственных органов и установлении правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, т.к. связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Его предназначением является упорядочивания целеполагания функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Предметом выступают:

1. Отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которого формируются государственно- управляющие воздействия со стороны государственного аппарата).

2. Отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов его ведения и полномочиями.

3. Волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственное управление процессы путем профессионального несения государственной службы и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

ГУ - есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государства - организованную силу общества. Поэтому любые проблемы в предмете его правового регулирования считают уровень управления, создают управление "шумы", ведут к злоупотреблениям и произволу. Важно еще понимать, что ГУ относится к явлениям долженствования, а не свободной воле участников управленческих отношений, т.е. управления государственного органа и лица занимающие государственные должности обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, т.к. они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей.

Суть ГУ в том и заключается, что его управленческое воздействие формируется и реализуется не тогда, когда этого кому-то хочется, а когда существует потребность ГУ у управляемых объектов. Поэтому в ГУ все должно быть прописано юридически, в том числе и суть свободной деятельности соответствующих органов и границ. В центре правового регулирования ГУ находится правовой статус государственного органа.

Правовой статус государственного органа состоит из 3-х групп элементов имеющих юридический смысл:

1. Он включает в себя месторасположение и природу существующего или предполагаемого государственного органа в целостной системе государственных органов страны.

2. Он отражает компетенцию государственного органа - юридического выражения совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов.

3. Он предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования.

В целом составляющим предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы ГУ. В правовом регулировании ГУ в соответствии с особенностями его предмета действует метод правового регулирования.

Метод правового регулирования - совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социально - управляющих систем, входящих в государственный аппарат на социально-правовую систему.

Метод правового регулирования характеризует 2 элемента:

1. Субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган уполномоченный на издание соответствующих правовых норм.

2. Смысл и содержание самих правовых норм.

Правовое регулирование может иметь следующие формы:

1. Централизованное императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху до низу осуществляется органами государственной власти, государством в целом, либо его субъектом при федеративном устройстве в рамках их компетенции и объектов юрисдикции (ст. 71-73).

2. Децентрализованное диапозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования договоров принятия совместных актов поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти.

Выделяют следующие способы правового регулирования (от способа зависит смысл и содержание правовых норм), свойство юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого процесса):

1. Позитивное обязывание - возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия.

2. Запрещение - возложение на лиц обязанности, воздерживаться от совершения действий определенного рода.

3. Дозволение - представление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из способов применяется (например, проявляется в правовом статусе государственных органов и их компетенции), лидирующим является позитивное обязывание.

Предметом правового регулирования ГУ является государственно-правовые институты (элементы) сознание, поведение и деятельность людей, которые связаны с формированием и реализацией государственно- управляющих воздействий. Исходя из этого используются те приемы, средства, способы, структуры, и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (должностей) и процессами их функционирования, определенность, целенаправленность и последовательность. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которые все эти явления юридически отражаются и закрепляются.

При этом важно, чтобы сами формы правового регулирования ГУ были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавая в совокупности систему правового регулирования ГУ.

Поэтому форма правового регулирования ГУ предъявляется ряд требований, которые способствуют лучшей упорядоченности государственно-управленческих явлений, процессов и отношений:

1. Своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу.

2. Формы должны быть достаточно устойчивыми и стабильными.

3. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм.

Основополагающее значение в правовом регулировании ГУ принадлежит Конституции государства, как нормативно-правовому акту высшей юридической силы в стране. Важнейшей формой правовое регулирование ГУ являются законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел.

Закон - это принятый в особом порядке нормативно - правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой после Конституции.

Закон характеризуется материальными признаками (источник, содержание и знание закона) и специфически- правовые (юридические свойства закона и правотворческой процедуры). Правовое регулирование посредством закона пользуется в обществе должностным авторитетом. Правовое регулирование управленческих отношений затрагивает интересы всех, кто соприкасается с управлением и государственными органами.

Отсюда, объективная необходимость того, чтобы основополагающие вопросы организации и функционирования различных подсистем ГУ оформлялись через законы, причем прямого действия, т.е. не требующих дополнительных разъяснений, уточнений, комментариев, методических рекомендаций, инструкций, приказов и наставлений, в которой от содержания законов зачастую указано что остается.

В КРФ дан значительный перечень управленческих вопросов, подлежащих законодательному регулированию (ст. 32, 46, 71, 72, 77, 78, ч.5 ст. 101, ч. 2 ст. 114, ст. 133 и др.), а также в Конституции и Уставах СРФ им уделено серьезное внимание.

По КРФ обширные полномочия по правовому регулированию многих государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежит Президенту РФ как главе государства (ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный характер, хотя они и подзаконны, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных (установительных) правовых нормативных актов. Весьма важны для ГУ указы и распоряжения Президента РФ по кадровым перемещениям, т.е. отнесенных к его ведению.

Важное значение среди форм правового регулирования ГУ имеют подзаконные правовые нормативные акты, представляющие собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий.

Различают :

1. Общие федеральные - это главным образом Постановления Правительства РФ по предметам своего ведения ст. 114, которые устанавливают правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в РФ ст. 115.

2. Общие СРФ - это акты глав и Правительств (Администраций) СРФ, которые в соответствии с Конституциями и Уставами регулируют правовые статусы и др. вопросы ГУ на своей территории.

3. Ведомственные нормативные акты - издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведения лиц, входящие в соответствующие подсистемы ГУ (министерства, комитет, служба, агентство).

4. Местные, в том числе органов местного самоуправления, т.е. - издаются местными органами власти в пределах своей компетенции по управленческим вопросам на своей территории (Уставы городов, районов и т.д.).

5. Локальные (внутриорганизационные) - акт издается государственными органами власти и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности (регламенты, положения об органах).

Таким образом, общефедеральные и общие СРФ правовые акты могут издавать отдельные министерства и приравненные к ним органы исполнительной власти, если они на это управомочены.

В правовом регулировании ГУ используются практически все перечисленные формы, что придает ему сложную структуру.

Структура правового регулирования ГУ должна быть такой, чтобы каждому из элементов ГУ была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению, и обеспечивает его эффективную реализацию.

Исходя из этого структура включает:

1. Законодательное регулирование, которое определяет наиболее типичные элементы ГУ, причем на федеральном уровне - общее начало, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование этих элементов перемещается на уровень субъектов Федерации.

2. Нормативное определение ряда элементов ГУ посредством органов районного, городского государственного Управления местного самоуправления.

3. Внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции.

4. Самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где население может непосредственно выразить свою волю.

5. Правоохранительное регулирование осуществляется посредством контрольных и правоохранительных органов.

P. S. Важно отметить, что в правовом регулировании ГУ важная роль отводится (в равной мере) как материальным нормам, так и нормам процессуальным, а также правовым механизмам, обеспечивающим реальное полное эффективное проявление элементов в жизни (регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные индивидуальные технологии управления и т.д.).

Вывод : Процесс правового регулирования ГУ должен быть системно организован: по времени издания правовых актов, которые определяют правовой статус подсистем ГУ; по содержанию самих правовых норм регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы ГУ; по юридической силе правовых актов относящихся к одному уровню организационной структуры ГУ.

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации Ст 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

• а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
• б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
• в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
• г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д.) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.

В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..

В настоящее время регламентация документирования, организации и технологии документационного обеспечения управления ведется в нескольких направлениях: законодательное регулирование, стандартизация, разработка нормативных и нормативно-методических документов общегосударственного действия.

Статьи 112, 113, 114 Конституции РФ оговаривают структуру, направления деятельности, полномочия и функции Правительства РФ, в соответствие с которыми будет строиться документационное обеспечение управления в органах исполнительной власти.

Федеральные нормативные акты, в той или иной степени, затрагивающие организацию работы с документами, также составляют нормативно-правовую базу, регламентирующую документационное обеспечение управления. Это многочисленные статьи Трудового кодекса РФ, Гражданского кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Таможенного кодекса.

Базовым нормативно-правовым актом является Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (с изменениями, внесенным Федеральным конституционным законом от 23 июля 2013 г. № 4-ФКЗ). Законом устанавливаются Государственный герб Российской Федерации, его описание и порядок официального использования.

Федеральный закон РФ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 декабря 2006 г. № 149-ФЗ (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу 1 февраля 2014 г.).

В законе представлены такие понятия, как «информационные технологии», «информационно-телекоммуникационная сеть», «обладатель информации», «электронное сообщение», «оператор информационной системы». Установлено, что обладатель информации - это лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам. Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.

Наибольшего внимания заслуживает статья «Документирование информации», фактически вводящая единую систему делопроизводства в государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.

Другой базовый документ для делопроизводственных структур, Федеральный закон РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02 июля 2013 г. № 182-ФЗ). Этот нормативный акт был особенно необходим, так как имеет прямое отношение к социальной сфере, являющейся одной из важнейших составляющих общественной стабильности. В обращении граждане могут затронуть вопросы, касающиеся как интересов всего общества, так и прав, и законных интересов автора обращения или других граждан.

Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами и распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства.

Все принятые обращения подлежат обязательному рассмотрению.

В 2006 году приняли и такой необходимый нормативный акт, каким явился Федеральный закон РФ «О персональных данных» от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 205-ФЗ). В этом законе детально раскрыты вопросы защиты персональных данных. Раньше эти вопросы были рассмотрены только в специальной главе Трудового кодекса (глава 14), посвященной вопросу защиты персональных данных работника. Положения данного закона затрагивают и вносят необходимую ясность в деятельность кадровых и всех делопроизводственных служб.

Необходимо обратить внимание на определение в законе терминов «использование персональных данных», «уничтожение персональных данных» и других, отсутствующих в Трудовом кодексе. В Трудовом кодексе даются лишь общие, принципиальные положения защиты персональных данных, обрабатываемых как традиционными, так и автоматизированными способами.

Следующий нормативно-правовой акт, имеющий колоссальное значение в сфере документационного обеспечения управления Федеральный Закон «О коммерческой тайне» от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ).

В данном законе дается определение коммерческой тайне. Коммерческая тайна – это конфиденциальная информация, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.

Одной из основных целей действия Федерального закона является охрана конфиденциальности информации, составляющей коммерческую тайну, для решения двух основных задач общества:

Обеспечение баланса интересов обладателей данной информации и других участников, в том числе и государства, регулируемых законом отношений, на рынке товаров, работ, услуг;

Предупреждения недобросовестной конкуренции на указанном рынке.

Также необходимо отметить, что Государственной думой был принят Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11 февраля 2013 г. № 10-ФЗ) , который включает в себя 9 глав и 32 статьи.

Главная особенность закона заключается в том, что он имеет статус федерального, и отсюда следует более детальная проработка вопросов комплектования, учета, использования и хранения архивных документов.

Сфера действия закона обширна. Закон специально выделяет нормы работы с документами, так называемого личного состава – с теми, что зафиксировали правоотношение между гражданами и работодателями. Это комплекс документов, по которым архивы ежегодно готовят более миллиона справок социально-правового характера: о подтверждении трудового стажа, награждениях и т.д.

Важным моментом является и специальная статья, которая подробно объясняет одну из самых болезненных проблем российского архивного дела последнего десятилетия: как поступать с архивными документами в случае ликвидации или реорганизации юридических лиц всех форм собственности. Отсутствие этого регулирования привело к тому, что очень часто архивные документы оказывались бесхозными или просто утрачивались. Данный Федеральный закон регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства.

Для придания юридической силы документам в электронной форме важны положения Федерального закона Российской Федерации «Об электронной подписи» от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02 июля 2013 № 185-ФЗ). В законе подробно рассмотрены вопросы использования электронной подписи. Закон включает в себя 5 глав и 21 статью.

Целью данного Федерального закона является обеспечение правовых условий использования электронной подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.

Массовое создание и использование компьютерных баз данных обострило проблему защиты документов и информации от несанкционированного доступа. Этот вопрос рассматривается в целом ряде законов. Прежде всего, в Федеральном Законе «О государственной тайне» от 6 ноября 1997 г. № 131-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 377-ФЗ). Этот закон регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защиты в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.

Нормативно-правовой акт, который имеет непосредственное отношение к образованию документоведов и последующей их практической деятельности – это Федеральный Закон РФ от 21 января 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ).

Впервые в истории Российского государства этот нормативно – правовой акт устанавливает положение, которое фактически устанавливает порядок подотчетности органов власти перед народом. По любому вопросу жизнедеятельности гражданин РФ может получить исчерпывающую информацию, за исключением тех сведений, которые затрагивают государственную, военную тайну и некоторые другие сведения.

Закон структурно состоит из 5 глав, которые охватывают 20 статей, содержащих в себе, соответствующие правовые основы получения информации, принципиально новые технологии получения запрашиваемой информации, прежде всего технологии электронные с использованием сети Интернет.

Каждая глава, статья имеет непосредственное отношение к работе документоведа.

Следующий пакет законодательных актов - это законы о языке, интересующие специалистов в сфере документационного обеспечения управления в части использования языка в документах. В первую очередь следует отметить Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. №1807-1 (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ). Также следует сказать, о другом законе, который дополняет и расширяет данный закон.

Это Федеральный Закон РФ «О государственном языке Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ).

Закон описывает сферы обязательного использования государственного языка Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, обеспечение права граждан на пользование государственным языком Российской Федерации, защиту и развитие языковой культуры.

К сфере документационного обеспечения управления имеет прямое отношение и Федеральный закон «О бухгалтерском учете» от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 357-ФЗ.). Закон фиксирует обязательность документирования всех хозяйственных операций, указывает, что первичные документы составляются только по унифицированным формам. Очень важна статья закона о хранении документов.

Указы Президента Российской Федерации в области документационного обеспечения управления можно разделить на две группы:

Указы, дополняющие законодательство о работе с документами ограниченного доступа;

Указы Президента о документировании прохождения государственной службы.

Первая группа указов касается документов, содержащих информацию, связанную с государственной и коммерческой тайной.

Специалисты в области документационного обеспечения управления, по роду своей деятельности часто встречаются с документами ограниченного доступа. Можно привести два Указа Президента, которые определяют, какие именно сведения могут составлять государственную тайну и какие относятся к сведениям конфиденциального характера. Это: Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30 ноября 1995 г. № 1203 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 26 сентября 2013 г. № 730) и Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. № 188 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 23 сентября 2005 г. № 1111). Указы дают не только перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, но и указывают государственные органы, наделенные полномочиями по распоряжению той или иной категорией сведений, отнесенных к государственной тайне. К такой информации отнесены сведения в военной области, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности.

Вторая группа указов – это указы Президента о документировании прохождения государственной службы. Все они были изданы в 2005 году. К ним относятся:

Указ Президента РФ «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» от 10 февраля 2005 г. № 110 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 19 марта 2014 г. № 156,);

Указ Президента РФ «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» от 1 февраля 2005 г. № 111 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 16 ноября 2011 г. № 1504);

Указ Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ» от 1 февраля 2005 г. № 112 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 19 марта 2014 г. № 156);

Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведения его личного дела» от 30 мая 2005 г. № 609 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 23 октября 2008 г. № 1517).

Эта группа указов, подробно рассматривающая порядок документирования прохождения государственной службы.

Указ Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12 мая 2009 г. №537.

Стратегия, как документ, является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов РФ и обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Данный документ важен тем, что он значительно расширяет общий кругозор будущего специалиста, признанного работать в системе органов. Он вводит целый комплекс терминов и понятий. Речь идет о системе разработки, движении документов стратегического планирования (концепции, программы, доктрины, стратегии, охватывающие все сферы жизнедеятельности государства).

Следующий нормативно-правовой документ Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена» от 17 марта 2008 г. № 351 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38). В нем выражаются цели по обеспечению информационной безопасности в сфере международного информационного обмена посредством информационных систем, сетей и сетей связи, включая международную ассоциацию сетей «Интернет».

В Указе говорится о том, что владельцы открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов осуществляют их включение в состав объектов международного информационного обмена только при использовании сертифицированных средств защиты информации, обеспечивающих ее целостность и доступность, в том числе криптографических для подтверждения достоверности информации. Владельцы и пользователи указанных ресурсов осуществляют размещение технических средств, подключаемых к открытым информационным системам, сетям и сетям связи, используемым при международном информационном обмене, включая сеть «Интернет», вне помещений, предназначенных для ведения закрытых переговоров, в ходе которых обсуждаются вопросы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну.

Следующий уровень нормативных правовых актов – Постановления Правительства РФ.

Первое постановление Правительства РФ, имеющее отношение к сфере документационного обеспечения управления – «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» от 3 ноября 1994 г. № 1233 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2012 г. № 740). В нем определен порядок обращения со служебной информацией ограниченного распространения, документами и иными материальными носителями, содержащими подобную информацию служебного характера.

В следующем году принимается постановление Правительства РФ «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба РФ» от 27 декабря 1995 г. № 1268 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. № 767).

Постановление установило требования к лицензированию и наличию сертификатов «технических, технологических возможностей для изготовления указанного вида продукции на должном качественном уровне» к полиграфическим и штемпельно-граверным предприятиям, изготавливающим печати и бланки с воспроизведением Государственного герба РФ.

В 1997 г. было принято постановление Правительства РФ «Об первичных учетных документах» от 8 июля 1997 г. № 835. Этим постановлением на Государственный комитет РФ были возложены функции по разработке и утверждению альбомов унифицированных форм первичной учетной документации.

В этом же году вышло постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120).

Также следует отметить ещё три постановления, имеющих прямое отношение к документационному обеспечению управления в органах исполнительной власти. Это:

Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» от 19 января 2005 г. № 30 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 890);

Постановление Правительства РФ «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» от 01 июня 2004 г. № 260 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120);

Постановление Правительства РФ «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» от 28 июля 2005 г. № 452 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2013 г. № 274).

В последнем регламенте прописаны все организационные моменты работы федерального органа, указаны некоторые виды документов, разрабатываемые федеральными органами власти, выделены основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти.

Таким образом, утвержденные постановлением Правительства РФ Типовые регламенты устанавливают необходимое единообразие и высокий уровень организации работы всей системы федеральных органов исполнительной власти.

Также к сфере документационного обеспечения управления имеют отношение следующие постановления:

Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи» от 15 апреля 2005 г. № 221;

Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил оказания услуг телеграфной связи» 15 апреля 2005 г. № 222 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 31 января 2012 г. № 6).

В правилах предписаны виды, предельная масса почтовых отправлений, в том числе международных, порядок приемки и отправки.

15 июня 2009 г. Правительство РФ приняло Постановление № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 07 сентября 2011 г. № 751). Этим постановлением выведена из действия «Типовая инструкция по делопроизводству» (2005 г.) и введены в действие новые «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».

Правила включают как общий порядок подготовки и оформления документов, так и особенности подготовки отдельных видов документов: приказа, указания, инструкции, протокола. В них расписаны процедура регистрации документов, построение поисковых систем для справочной работы, организация контроля исполнения документов, порядок составления и работы с номенклатурой дел, формирование дел, проведение экспертизы ценности документов, оформление дел, составление описей, оперативное хранение дел и передача их на архивное хранение. В приложении даны формы номенклатуры дел, акта о выделении документов к уничтожению, описей и др. Как видно из краткого перечисления содержания, Правила отражают практически все вопросы организации делопроизводства, включая технологии электронного документооборота. И хотя они предназначены, в первую очередь, для министерств и ведомств, ими могут воспользоваться, и найдут много полезного для себя службы делопроизводства организаций любых форм собственности.

Правила также согласуются с рядом ранее принятых федеральных законов: «О работе с обращениями граждан», «О защите персональных данных», «О государственной тайне» и другими.

Правила более компактны. В них уменьшается число реквизитов, упомянуто, что работа с секретными документами осуществляется по специальным инструкциям.

В первом разделе (Общие положения) указывается, что на основе данных правил определяется единая система для всей делопроизводственной деятельности в стране.

Во втором разделе (Основные понятия) дается несколько иная трактовка таких понятий как: «документирование», «делопроизводство», «документ», «документооборот», «формуляр», «реквизит», «номенклатура» и ряд других понятий.

В третьем разделе раскрывается технология разработки документов. Основанием является формуляр документа. Он включает 24 реквизита. Возвращен реквизит конфиденциальности. Изменена кодификация реквизитов. Вместо арабских цифр используются буквы русского алфавита.

Четвертый раздел – организация документооборота.

Пятый раздел определяет порядок образования документального фонда органа власти.

Шестой раздел устанавливает впервые официальный статус электронного документооборота в федеральном органе исполнительной власти. Дается развернутое содержание порядку работы с электронными документами. К шестому разделу дано Приложение – Перечень обязательных сведений о документах, используемый в целях учета и поиска документов в системах электронного документооборота.

Следующий нормативно-правовой акт отражает уровень научно-технического развития страны, является, очень важным и необходимым.

Это Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» от 22 сентября 2009 г. № 754 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2013 г. № 305).

Необходимость данного документа проявляется в том, что в стране еще не отлажена система электронного документооборота между министерствами, агентствами, ведомствами, между федеральными и муниципальными органами власти. Положение определяет содержание, организацию, принципы, технологии электронного документооборота.

Межведомственный документооборот представляет собой взаимодействие федеральных систем электронного документооборота. Организатором электронного документооборота является федеральная служба охраны РФ.

В Положении подчеркивается, что под взаимодействием федеральных информационных систем электронного документооборота следует понимать обмен электронными сообщениями, т.е. ведение служебной переписки в электронной форме между участниками межведомственного электронного документооборота.

Положение обстоятельно поясняет, что следует понимать под служебной перепиской. Прежде всего имеется в виду:

Направление и получение в электронной форме решений и поручений Президента РФ и Правительства РФ;

Получение информации о ходе рассмотрения федеральными органами исполнительной власти электронных сообщений, в том числе поручений Президента РФ и Правительства РФ;

Направление в электронной форме докладов Президенту РФ и правительству РФ;

Внесение в Правительство РФ федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов в электронной форме;

Осуществление федеральными органами исполнительной власти согласительных процедур по проектам нормативных правовых актов в электронной форме.

Обмен информацией может быть как общедоступной, так и информацией, содержащей служебную тайну.

Положением устанавливается технико-технологическая инфраструктура межведомственного электронного документооборота, оператором которого является организатор межведомственного электронного документооборота.

Четко определены функции, которые возлагаются Положением на организатора межведомственного электронного документооборота. В числе этих функций:

Организационное и методическое обеспечение межведомственного электронного документооборота;

Формирование и актуализация глобальных адресных справочников почтовых серверов;

Обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры;

Обеспечение информационной безопасности межведомственного электронного документооборота в соответствии с законодательством РФ.

В Положении дана развернутая характеристика электронному сообщению, которое должно состоять из сопроводительной и содержательной частей.

Сопроводительная часть предназначается для адресации сообщения, а содержательная часть представляет собой текст самого сообщения. Возможен текст сообщения с присоединяемыми файлами, содержащими электронную копию (электронный образ) документа или электронный документ, и их реквизиты.

Положение предусматривает, что регистрация (учет) электронных сообщений в федеральной информационной системе электронного документооборота участников межведомственного документооборота осуществляется в соответствии с инструкцией по делопроизводству этого участника.

В Положении определен порядок обеспечения информационной безопасности при осуществлении электронного документооборота между ведомствами. Предусматривается комплекс организационных, технических, кадровых и иных мероприятий, вплоть до специального оборудования помещений всех участников электронного документооборота.

Следующим важным документом в области документационного обеспечения управления является Постановление правительства РФ «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» от 10 сентября 2009 г. № 723 (с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 584).

Нормативно-правовые акты ведомственных органов исполнительной власти РФ – это нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти: министерств, служб, агентств, государственных комитетов и т.п.

В первую очередь, специалисты в сфере документационного обеспечения управления должны следить за постановлениями Госкомстата РФ, вводящими альбомы унифицированных форм документов. А также за постановлениями Министерства труда и социального развития, утверждающими нормативы времени на различные виды работ, в том числе управленческих, квалификационные справочники должностей работников, различные инструкции, в частности о порядке ведения трудовой книжки.

Выполняя постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 835 «О первичных учетных документах» , Государственный комитет по статистике своими постановлениями вводит разрабатываемые альбомы унифицированных форм первичных учетных документов. В частности постановлением Госкомитета по статистике РФ от 5 января 2004 г. №1 введена, ныне действующая редакция «Альбома унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» , формы которого используются во всех организациях.

Необходимо сообщить также, о постановлении Госкомстата РФ от 23 марта 1999 г. № 20 «Об утверждении порядка применения унифицированных форм первичных учетных документов». Постановление важно тем, что оно регламентирует использование унифицированных форм учетной документации.

Особое место среди нормативно-методических документов занимают нормативы времени, утверждаемые постановлениями Минтруда РФ. Значительная их часть касается и работы управленческого аппарата, а вместе с тем и служб делопроизводства. Нормативы времени содержат формулы для расчета численности персонала соответствующих служб, а также рекомендации по организации рабочего места, распорядку рабочего дня. Здесь нужно отметить «Нормы времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти».

Постановлениями Минтруда РФ утверждается и постоянно дополняется «Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих». Он используется при составлении должностных инструкций.

Порядок использования справочника также утвержден постановлением Министерства труда и социального развития РФ «Об утверждении Порядка применения Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих» от 9 февраля 2004 г. № 9 (с изменениями, внесенными Приказом Минздравсоцразвития РФ от 25 октября 2010 г. № 921н).

Таким образом, совершенствование нормативно-правовой базы в области документационного обеспечения управления позволит устранить отставание законодательства в этой области от потребностей общества и повысить уровень культуры документа, а также вывести институт документационного обеспечения управления в органах государственной власти на новую ступень развития.

Нормативно-правовую базу, регулирующую структуру и функционирование органов государственной власти, образуют в совокупности законы, документы, принятые и действующие в РФ.

Основным таким законом является Конституция; содержание ни одного другого закона, документа не должно противоречить закрепленным в ней положениям. Нормативно-правовую базу составляют также федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, законы, нормативные правовые акты, принятые и действуют в субъектах РФ.

В соответствии с нормативно-правовой базой происходит формирование органов государственной власти, как региональных, так и федеральных, определяются их полномочия, устанавливается ответственность, утверждается порядок и принципы их взаимодействия, осуществляется их деятельность.

Нормативно-правовая база основывается на принципе приоритетности одних законов и необходимости согласования с ними других, однако это не означает, что региональные законы менее важны, чем конституция, так как именно они являются основой для деятельности региональных органов власти. Приоритет же федеральных законов говорит о том, что в случае противоречия региональных законов федеральным, действительными признаются положения федеральных законов.

Государственная власть осуществляется органами исполнительной, законодательной, судебной властью;

Управление субъектами РФ осуществляют образованные в них органы государственной власти

Между региональными и федеральными государственными органами существует распределение предметов ведения полномочий.

На федеральном уровне исполнительная власть осуществляется президентом РФ, правительством РФ, законодательная – Федеральным Собранием, состоящим, в свою очередь, из Совета Федерации и Государственной Думы, высшим органом судебной власти является Верховный суд РФ. На президента возложена функция обеспечения соблюдения Конституции РФ, как главного закона страны, отражающего все основные принципы функционирования государства. На региональном уровне происходит самостоятельное утверждение органов государственной власти, в субъектах действует законодательные, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие свою деятельности в соответствии с конституциями (уставами) и другими документами, действующими в субъектах РФ.

Важным аспектом, во многом предопределяющем сферы деятельности и полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровней, является законодательно закрепленное разграничение предметов их ведения, а так же определение принадлежащих им полномочий.

Деятельность федеральных органов власти может быть самостоятельной в отношении ее предметов ведения. Органы государственной власти, функционирующие на региональном уровне, могут проявлять самостоятельность решении проблем, которые согласно формулировкам законов находятся в их ведении. Также существуют сферы, деятельность в отношении которых должна быть согласована между федеральными и региональными властными структурами.

Полномочия субъектов РФ

Законодательно полномочия РФ и субъектов РФ закреплены в Конституции РФ, однако в ней нет четкого перечисления полномочий субъектов РФ, зафиксировано лишь, что они обладают всей полнотой власти относительно ситуаций, предметов, процессов, не находящихся в ведении РФ и в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Отсутствие четкого законодательного закрепления полномочий, которыми обладают субъекты РФ, обусловлено широким кругом их деятельность.

Субъекты РФ в определенной степени обладают самостоятельностью. При этом все субъекты федерации равноправны по отношению к органам государственной власти федерального уровня. Собственные конституции и законодательства имеют республики, свои уставы и законодательства имеют края, области, автономные области и округа, а так же города федерального значения, однако функционирование властных структур субъектов РФ, их законодательств, конституций, уставов не должно противоречить позициям конституции РФ, решениям и действиям федеральных властных структур.

Субъекты РФ осуществляют собственную политику, в их пределах функционируют все основные сферы жизнедеятельности граждан - экономическая, социальная, культурная и др., над которыми в субъектах РФ осуществляется контроль.

В конституции РФ перечислены пункты, отражающие сферы, которые находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Эти пункты также отражают полномочия субъектов РФ, однако при этом учитывается, что он не могут решать те или иные вопросы без одобрения центральной власти.

Субъекты РФ могут осуществлять свои полномочия по согласованию с центром в следующих сферах:

В обеспечении функционирования собственных конституций, уставов, законодательств

При защите прав и свобод своих граждан, при защите прав народов

При поддержании правопорядка

В вопросах владения, распоряжения, пользования природными ресурсами, землями

В вопросах природопользования, охраны окружающей среды

При обеспечении экологической безопасности

В вопросах образования, воспитания, науки, культуры, здравоохранения

В вопросах социальной защиты населения

При принятии мер по борьбе со стихийными бедствиями, катастрофами и т.п.

При установлении налогов

При организации системы местного управления

В вопросах международных, внешнеэкономических взаимосвязей.

Перечисленные положения находятся в компетенции как субъектов, так и центральной власти РФ. Компетенция в данном случае определяется как круг полномочий и ответственности.

Субъекты РФ обладают достаточно широким кругом полномочий. Вмешательство центральной власти в деятельности властей субъектов РФ осуществляется в случаях, когда субъекты РФ нарушают конституционные нормы, противоречат политики государства или в случае проявления субъектами РФ не способности к эффективному управлению происходящими процессами. Круг предоставленных субъектам федерации полномочий сужается только в случае противоречия политики субъектами интересам государства или самого субъекта.

При рассмотрении полномочий субъектов федерации относительно основных сфер жизни общества можно отметить, что фактически наибольшими полномочиями они обладают в культурной и образовательной сферах, также их полномочия весьма весомы относительно экономической и социальной сфер, определенная самостоятельность предоставлена и в политическом управлении, однако данная сфера является наиболее контролируемой со стороны государства, именно через нее осуществляется регулирование действий субъектов в других сферах.