Организация и деятельность советов муниципальных образований. Совет муниципальных образований – пространство возможностей. Основные направления деятельности Советов

В соответствии с ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований этого субъекта Федерации, организация и деятельность которого осуществляется согласно требованиям Федерального закона "О некоммерческих организациях", применяемым к ассоциациям. Отсылка законодателя к Федеральному закону "О некоммерческих организациях", рассматриваемая в системном единстве с иными нормами Федерального закона № 131-ФЗ, включая положения его ст. 4 (ч. 2), согласно которым изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, должна пониматься таким образом, что нормы Федерального закона "О некоммерческих организациях" применяются к советам муниципальных образований субъектов РФ постольку, поскольку они не расходятся с нормативными предписаниями Федерального закона № 131-ФЗ и не противоречат самому существу и предназначению соответствующих объединений. Об этом свидетельствует и то обстоятельство, что законодатель не называет напрямую советы муниципальных образований субъектов РФ некоммерческими организациями, а лишь указывает на применение к ним норм, касающихся такого рода организаций. Следовательно, данные кооперативные субъекты, хотя и в чем-то близки, но нс тождественны по своему правовому статусу.

Одна из принципиальных особенностей правовой природы совета муниципальных образований субъекта РФ в сравнении с ассоциациями, как они понимаются Федеральным законом "О некоммерческих организациях", заключается в том, что совет является обязательной (принудительной) формой межмуниципальной кооперации, что предполагает обязательность вхождения в него всех муниципальных образований, существующих на территории данного субъекта Федерации. Иное, т.е. наличие у участника совета муниципальных образований субъекта РФ права свободного выхода из него, означало бы потенциальную возможность выхода из состава совета всех его участников и тем самым его прекращение, что противоречит императивной норме закона. В связи с этим следует признать, что в условиях действующего законодательства невозможны ни добровольный выход, ни принудительное исключение муниципального образования из состава совета муниципальных образований субъекта РФ, а также его самороспуск или принудительная ликвидация, в том числе по судебному решению.

По своей правовой природе совет муниципальных образований субъекта РФ выступает, таким образом, как основанная на законе публично-правовая организация, которая является обязательной к созданию в каждом субъекте РФ и призвана обеспечивать внутрирегиональное межмуниципальиое сотрудничество, а также взаимодействие с региональными органами государственной власти.

К основным задачам советов муниципальных образований субъектов РФ могут быть отнесены, в частности:

• 1) сбор, изучение и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления;
• 2) оказание методической помощи муниципальным образованиям по вопросам осуществления местного самоуправления и организации межмуниципального сотрудничества;
• 3) содействие подготовке и переподготовке кадров муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
• 4) взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;
• 5) осуществление мониторинга реализации программ органов государственной власти на территории субъекта РФ в части, затрагивающей интересы муниципальных образований;
• 6) мониторинг нормотворческой деятельности органов государственной власти субъекта РФ, затрагивающей интересы муниципальных образований, в том числе посредством проведения экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов;
• 7) подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ ежегодного доклада о положении дел в сфере организации и осуществления местного самоуправления в субъекте РФ;
• 8) взаимодействие с общественными организациями (объединениями) РФ, осуществляет международные контакты и связи по вопросам местного самоуправления;
• 9) организация взаимодействия муниципальных образований по вопросам реализации проектов, обеспечивающих эффективное исполнение органами местного самоуправления своих полномочий;
• 10) участие в образовании и деятельности общероссийского объединения муниципальных образований.

В целях обеспечения взаимодействия региональных органов государственной власти с советами муниципальных образований субъектов РФ в большинстве субъектов РФ на основании ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ приняты специальные законы . В них определяются, как правило, принципы и формы такого взаимодействия, полномочия различных органов государственной власти субъекта РФ в рамках взаимоотношений с советом муниципальных образований субъекта РФ, порядок осуществления представительства интересов участников взаимодействия в рамках соответственно деятельности региональных органов государственной власти и совета муниципальных образований субъекта РФ, формы поддержки совета муниципальных образований субъекта РФ (информационная, организационно-методическая, финансово-экономическая и иные), порядок информирования населения о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ.

Федеральный закон № 131-ФЗ специально оговаривает полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. К ним относится: 1) утверждение устава совета; 2) определение размеров и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета, содержание его органов управления; 3) избрание органов управления совета; 4) осуществление иных полномочий, определенных уставом совета.

Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

• См., например: Закон Республики Мордовия от 20 ноября 2012 г. № 85-3 "О полномочиях органов государственной власти Республики Мордовия но взаимодействию с Советом муниципальных образований Республики Мордовия" // Известия Мордовии. 2012. 21 ноября: Закон Приморского края от 13 августа 2013 г. № 245-КЗ "О полномочиях органов государственной власти Приморского края по взаимодействию с Советом муниципальных образований Приморского края" // Приморская газета. 2013.16 авг.; Закон Калининградской области от 2 октября 2013 г. № 258 "О взаимодействии органов государственной власти Калининградской области с ассоциацией “Совет муниципальных образований Калининградской области”" // Калининградская правда. 2013. 9 окт.; Закон Курской области от 15 сентября 2009 г. № 77-ЗКО "О взаимодействии органов государственной власти Курской области с Советом муниципальных образований Курской области" // Курская правда. 2009. 26 сент.

М. А. Кашина, Ю. Н. Емельянова

СОВЕТ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ СУБЪЕКТА РФ КАК МЕХАНИЗМ ГОРИЗОНТАЛЬНОЙ И ВЕРТИКАЛЬНОЙ КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (на примере Ленинградской области)1

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ, РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, СОВЕТ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В статье на примере Ленинградской области авторы рассматривают проблему координации деятельности различных муниципальных образований, в том числе соседних, а также способы и методы выстраивания отношений между муниципальными и региональными властями. Авторы связывают решение данных проблем с деятельностью Совета муниципальных образований - относительно новой структуры для местного уровня власти. Рассматриваются основные принципы формирования и практика функционирования ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области».

Марина Александровна - кандидат философских наук, доцент кафедры социологии и социальной работы Северо-Западной академии государственной службы. E-mail: [email protected]

ЕМЕЛЬЯНОВА

Юлия Николаевна - студентка группы III курса факультета государственного и муниципального управления Северо-Западной академии государственной службы. E-mail: [email protected]

MUNICIPAL ENTITY, LOCAL SELF-ADMINISTRATION REFORM, ORGANS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT, COUNCIL OF MUNICIPAL ENTITIES

The authors of the article consider the problem of coordination of activities of different municipal entities, including neighbouring municipal bodies, taking Leningrad region as an example. Tools and methods of constructing relations between municipal and regional power organs are discovered. The authors accept that decision of the mentioned problems is connected with the activity of the Council of municipal entities that is a relatively new structure of power at a local level. The main principles of formation and functioning of the Association «Council of Municipal Entities of Leningrad Region» are taken into consideration.

Реформа местного самоуправления России, начатая законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

1 В статье использованы материалы экспертных интервью Бондарь Александры Афанасьевны - исполнительного директора ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области», и Шерстнева Геннадия Романовича - главы муниципального образования «Кировский муниципальный район Ленинградской области», члена президиума ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области», проведенных Ю. Емельяновой в октябре 2008 г.

Д^ Федерации»2 внесла множество 1 новаций в деятельность местных властей. Одной из самых серьезных стало выделение различных типов муниципальных образований, изменение их размеров, вызванное стремлением приблизить власть к народу, реализовать принцип непосредственной демократии. Следствием реализации указанного закона стало значительное увеличение муниципальных образований.

Историческая справка. В 1996 - начале 1997 гг. на основе федерального (имеется в виду Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и областного законодательства на территории Ленинградской области были созданы 29 муниципальных образований. Принцип добровольности определения территорий муниципальных образований привел к формированию одноуровневой территориальной основы местного самоуправления Ленинградской области при существенном различии между муниципальными образованиями по величине территории, количеству населения, экономическому развитию и др. В 2004 г. начался про-

цесс дробления муниципальных образований области в соответствии с новым федеральным законодательством (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В это время в Ленинградской области были приняты 18 областных законов, устанавливающих границы и наделяющих соответствующим статусом муниципальные образования. Вся территория Ленинградской области разграничена между поселениями, территории всех поселений, за исключением территории городского округа, входят в состав муниципальных районов. Таким образом, вновь образованы 17 муниципальных районов, один городской округ, а также 142 сельских и 62 городских поселения в составе муниципальных районов3.

Таким образом, если до введения нового закона на территории Ленинградской области имелось 29 муниципальных образований, то сейчас их 222. Это, естественно, актуализировало проблему координации деятельности различных муниципальных образований, в том числе соседних, а также проблему выстраивания отношений между муниципальными и региональными властями. Одним из

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание Законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Административно-территориальное деление Ленинградской области / Под общ. ред. В. А. Скоробогатова, В. В. Павлова. - СПб., 2007. С. 20.

способов решения этих проблем призвано стать создание совета муниципальных образований, что предусмотрено п. 1 ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ.

В данной статье будут рассмотрены основные принципы формирования и практика функционирования ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области».

Совет муниципальных образований - относительно новая структура для местного уровня власти. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ был принят Государственной Думой в 2003 г., реализация его норм в соответствии с переходными положениями началась лишь с 1 января 2006 г., за исключением двух субъектов Российской Федерации, где этот закон был введен в начале 2005 г. как экспериментальный (Новосибирская область и Ставропольский край). С постепенным процессом перехода субъектов Российской Федерации к новой системе местного самоуправления проводились соответствующие мероприятия по созданию такого ассоциированного органа, как совет муниципальных образований.

По инициативе ряда муниципальных образований Валерий Павлович Сердюков, губернатор Ленинградской области, взял на себя полномочия по проведению

учредительного съезда. Как отмечает А. А. Бондарь, на момент создания совета в Ленинградской области никто не знал, будет ли от него польза или нет. Никаких методических разработок в этой области не существовало. А. А. Бондарь рассказывает о том, что они начали с поиска своих союзников в других регионах: «Плотнее всех мы, конечно, работаем с Новгородской областью. ...Мы очень с ними дружим, а теперь мы работаем со всей Россией. Специальная электронная система, которая заведена Конгрессом муниципальных образований4, позволяет нам общаться в режиме он-лайн со всей Россией, что мы и делаем, начиная от Кемерово и Томска и заканчивая Калининградом».

Между советами муниципальных образований различных субъектов РФ постоянно происходит обмен документами, опытом. «У нас даже есть такая страничка: когда мне непонятно что делать, я пишу: "SOS. Будьте любезны, дайте мне документы, условно говоря, на орган территориального самоуправления, выполняющий хозяйственные функции", - и засылаю в российскую сеть. Из российской сети мне начинают сыпаться документы, у кого что наработано, и я таким вот образом могу решить практически любой вопрос, связанный с методикой, нормативами и т. д.».

Конгресс муниципальных образований - единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В соответствии с п. 1 ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ и организация, и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к ассоциациям. Из этого следует, что членство муниципальных образований в региональном совете - добровольное. В то же время между двумя Федеральными законами имеется определенная коллизия: Федеральный закон № 131-ФЗ предполагает обязательное наличие совета муниципальных образований в субъекте Российской Федерации. Разрешаться она будет в процессе правоприменения. Деятельность совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации должна быть интересна своим членам5.

Еще одним дискуссионным вопросом является целесообразность создания палат, которые бы отражали особенности различных типов муниципальных образований (их исчерпывающий перечень дан в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ), связанные со спецификой решения вопросов местного значения. Вследствие неравномерного распределения многообразных муниципальных образований

по субъектам Российской Федерации палатный механизм представительства общих интересов отдельных типов муниципальных образований может оказаться вполне оправданным. Однако такая форма организации муниципальных образований в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации может быть и нерациональной при небольшом количестве муниципальных образований, входящих в него.

Встает вопрос и о том, кто обладает правом регулирования деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Основываясь на Федеральном законе № 131-ФЗ, можно сделать вывод о том, что регулирование деятельности данного органа осуществляется не только федеральными законами, но и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также собственным уставом. По мнению некоторых юристов, определение полномочий советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации неправомерно, поскольку такое полномочие органов государственной власти напрямую не установлено Федеральным законом № 131-ФЗ6. В самом деле,

5 Замотаев А. Проблемы создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Муниципальная власть. 2006. № 1. С. 11.

6 Бабичев И. В. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 43-44.

пп. 2 п. 1 ст. 6 указанного Федерального закона относит к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Из этого следует, что в Федеральном законе должна была бы быть прямая норма, предписывающая регулирование полномочий регионального совета законом субъекта РФ. А если таковой нет, значит, и регулировать органы государственной власти субъектов РФ ничего не могут.

В Ленинградской области данную позицию руководство разделяет, поэтому и нормативно-правовые акты в данной сфере не принимались.

Членами совета являются муниципальные образования Ленинградской области, признающие и соблюдающие устав, принявшие и подписавшие учредительный договор совета7. На момент учреждения совета не во всех муниципальных образованиях региона были сформированы органы местного самоуправления, правомочные принимать решение о вхождении в совет. В данном случае

устав предусматривает порядок 133 ^ вхождения муниципальных обра- ■ зований в совет, если они не стали членами совета при его начальном учреждении.

Каждое муниципальное образование имеет в совете 2 представителей - это глава муниципального образования и глава администрации. Учитывая структуру органов местного самоуправления в Ленинградской области и то, что в отдельных муниципальных образованиях должность главы муниципального образования муниципального района и поселения совмещены либо глава муниципального образования является одновременно и главой администрации, для таких случаев устав совета делает исключения и второй представитель назначается представительным органом муниципального образования - советом депутатов.

За неисполнение норм устава советом муниципальных образований предусмотрена процедура временной приостановки полномочий члена совета. Соответственно в данный период представители муниципальных образований могут принимать участие в органах совета муниципальных образований только с правом совещательного голоса, без права принятия решений. Если со стороны муниципального образования - члена совета нарушения устава не будут

7 Устав ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» // Материалы второго общего собрания членов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 58.

АЗД устранены, такое муниципальное образование может быть исключено из состава совета. Решение принимается на общем собрании квалифицированным большинством в 2/3 голосов от числа присутствующих.

Органами управления совета муниципальных образований Ленинградской области являются:

Общее собрание членов совета муниципальных образований, к компетенции которого относится рассмотрение следующих основных вопросов: внесение изменений и дополнений в устав совета, определение размеров и порядка уплаты ежегодных членских и целевых взносов, утверждение ежегодного финансового плана и годового отчета совета, утверждение положений и персонального состава комиссий, избрание членов ревизионной комиссии и досрочное прекращение их полномочий;

Президиум совета муниципальных образований, который является постоянно действующим коллегиальным органом управления совета, осуществляющим свою работу в период между общими собраниями и имеющим право принимать решения по вопросам, не отнесенным к компетенции общего собрания. В компетенцию президиума входят: подготовка и назначение очередных и внеочередных

общих собраний, подготовка проектов документов, вносимых на рассмотрение общего собрания, контроль деятельности исполнительного директора и аппарата совета, планирование деятельности комиссий совета, подготовка представления о назначении на должность исполнительного директора и досрочного освобождения от этой должности;

Исполнительный директор. Он руководит деятельностью аппарата совета на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на него задач. К обязанностям исполнительного директора относятся: прием и увольнение работников аппарата совета, обеспечение ведения реестра членов попечительского совета и их представителей, издание приказов и распоряжений по вопросам своей компетенции.

К иным органам совета относятся:

Аппарат совета;

Ревизионная комиссия;

Постоянные и временные комиссии.

На втором общем собрании совета муниципальных образований 11 мая 2007 г. был определен перечень постоянных комиссий и утвержден их персональный со-став8. В настоящее время работа-

Материалы второго общего собрания членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 27-41.

ют следующие комиссии: постоянные комиссии по вопросам муниципального строительства, взаимодействия с органами власти, партиями и общественными организациями; по законности, правопорядку и безопасности; по бюджетам и межбюджетным отношениям; по муниципальной экономике и собственности; по жилищно-коммунальному хозяйству; по строительству, транспорту и связи; по малому, среднему, крупному бизнесу и потребительскому рынку; по образованию, культуре, молодежи и спорту; по здравоохранению. В соответствии с положением о постоянных комиссиях ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» постоянные комиссии являются формой аналитической, рекомендательной и контрольной работы ассоциации, создающей реальные условия для личного участия представителей каждого члена в предварительной разработке и реализации принимаемых решений9.

Создание такого рода комиссий было необходимо. Как отмечает А. А. Бондарь: «Мы вынуждены были пойти на это, потому что в правительстве Ленинградской области, например, и в Законодательном собрании работа строится по отраслевому прин-

ципу. Есть соответствующие комитеты, есть соответству-1 ющие постоянные комиссии в ЗакСе10. Каждая отрасль собирается, рассматривает вопросы развития, региональных программ, бюджета. Нам-то чего делать? Мы как бы внизу отражаем все это хозяйство, на уровне поселений, поэтому было принято решение, общее собрание поддержало создание постоянных комиссий. У них есть свои планы работы, которые они утверждают и в соответствии с которыми осуществляют разработку отдельных интересных методик, обмен опытом, выезжают на места, смотрят, как работают их коллеги, обобщают это в записках, а записки выносятся на заседания президиума, а затем рассылаются муниципалам с тем, чтобы они могли посмотреть, что делается на территории области. Недавно мы рассылали проекты бюджета 2009 г. во все районы и членам постоянной комиссии по бюджету с тем, чтобы они еще раз посмотрели внимательно этот очень серьезный и сложный документ, дали свои замечания, и в соответствии с соглашением между нами и ЗакС наши представители принимают участие в

9 Положение о постоянных комиссиях ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» // Материалы второго общего собрания членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 28.

10 Законодательное собрание Ленинградской области - представительный орган субъекта Федерации.

А3 обсуждении этого проекта бюджета не только на уровне постоянных комиссий, но и у нас есть совет представителей муниципальных образований при председателе Законодательного собрания. Имеем возможность и там высказать все свои предложения, и хочу сказать, что они слушают. Потом с нами очень плотно работают все рабочие группы по бюджету, созданные при правительстве, в состав этих рабочих групп мы тоже входим. Мы имеем возможность выступить, в том числе и на заседании Законодательного собрания Ленинградской области, когда идет обсуждение этого документа. Уж большей возможности, чем предоставляют нам органы власти, по-моему, иметь невозможно. Пожалуйста, любые предложения, любые конструктивные замечания, изменения они готовы рассматривать. Деваться некуда, я считаю, что наши постоянные комиссии исполняют как бы роль отраслевых органов власти, только на уровне межмуниципального сообщества».

Президиум формируется общим собранием совета муниципальных образований в количестве 35 человек. От каждого муниципального района в президиум входят по 2 представителя. Одним из них является глава муниципального района

либо глава администрации муниципального района, а также представитель от поселения, находящегося в составе данного муниципального района, и городской округ представлен одним человеком. Устав предусматривает ротацию президиума, которая может проводиться на очередном общем собрании совета. Председатель президиума избирается членами президиума из своего состава квалифицированным большинством в 2/3 голосов от списочного состава президиума. Заместитель председателя президиума избирается из числа членов президиума простым большинством от списочного состава президиума.

Аппарат ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» в соответствии с положением об аппарате осуществляет правовое, организационное, техническое, информационное, аналитическое, финансово-хозяйственное и иное обеспечение деятельности ассоциации в целом и ее органов в частности11. К его основным задачам относятся: - координация деятельности членов совета, постоянных и временных комиссий совета в целях обеспечения реализации решений совета, направленных на развитие межмуниципального сотрудничества на территории Ленинградской области;

Положение об аппарате ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области // Материалы второго общего собрания членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 43.

Организация выпуска, официальной рассылки и официального опубликования в СМИ, печатных изданиях, в машинописном и электронном виде решений совета и иной информации, освещающей деятельность совета в сфере развития местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества;

Организация учета и хранения решений совета и иной предусмотренной информации на бумажных носителях и в электронном виде, а также санкционированного доступа к ним;

Обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан и организаций в адрес совета.

Финансовую основу деятельности совета муниципальных образований составляют членские взносы, пожертвования, доходы от деятельности и имущества. Основную часть на данном этапе в Ленинградской области составляют ежегодные членские взносы муниципальных образований - членов совета, сумму которых в соответствии с пп. 6 п. 4 ст. 8 устава определяет общее собрание12. Так, для муниципальных образований со статусом поселений ежегодный взнос устанавливается из расче-

та 1 руб. на одного жителя. А для муниципальных районов и город-1 ских округов установлена единая сумма - 150 тыс. руб. в год13.

В соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов совета муниципальных образований Ленинградской области на 2006 г. членские взносы составили 4089 тыс. руб. при плане 4280 тыс. руб. Недовыполнение по состоянию на 1 января 2007 г. составило 190 тыс. руб. из-за неуплаты членских взносов 15 муниципальными образованиями. Фактические расходы за 2006 г. составили 2593 тыс. руб.14, что на 286 тыс. руб. меньше планового показателя. Неизрасходованные 1495 тыс. руб. переходят на следующий год.

Стоит также упомянуть и главные статьи расходов совета муниципальных образований. Основная часть средств идет на выпуск различных материалов и методических указаний. А. А. Бондарь поясняет: «Дело-то в том, что у нас большие расходы связаны с тем, что нас 222. Мы никогда не работаем только с районным уровнем, мы всегда работаем со всеми 222 муниципальными образованиями. Хочу сказать, комитеты правительства очень жалуются, что им приходится

12 Устав ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» // Там же. С. 67.

13 По данным 2007 г.

14 Отчет об исполнении сметы доходов и расходов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» за 2006 год // Материалы второго общего собрания членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 16.

работать с таким большим количеством субъектов деятельности и жалуются, что они не могут с ними работать. ...Мы же работаем с каждым поселением отдельно, в том числе множим им документы, поэтому у нас очень большие расходы, связанные с этим делом... Далее, у нас очень большие расходы, связанные с участием во всяких общероссийских мероприятиях, мероприятиях по Северо-Западному федеральному округу. Мы вынуждены туда выезжать, посылать своих представителей и оплачивать полностью или частично эти расходы. Это тоже межмуниципальная деятельность, обмен опытом по работе с территориями. Больше, чем у нас расходов на телефоны ни у кого, наверное, нет».

Еще одним источником финансирования совета муниципальных образований может быть бюджет субъекта Российской Федерации, а в некоторых случаях и федеральный бюджет. Эти средства могут выделяться на участие в формировании и реализации региональных и межмуниципальных программ социально-экономического развития территорий и муниципалитетов. Однако, по мнению А. А. Бондарь, советы муниципальных образований, созданные органами государственной власти субъекта РФ «при себе» и финансируемые ими, являются фактически проводником их идей. Она отмечает: «...ценность нашего совета заключается в том, что он не зависит от

органов власти субъекта и зависит только от муниципалов и работает только на муниципалов и по их заказу. Что им надо, то мы и делаем, поэтому людям зависимым очень трудно иметь особую точку зрения на ряд проблем, противостоять, где-то даже проводить свои инициативы, которые не всегда нравятся органам власти, потому что интересы муниципалов и интересы органов государственной власти не всегда совпадают. И у каждого, откровенно говоря, свой большой и очень тяжелый чемодан, поэтому есть противоречия, есть различия подходов, различия интересов, и это неизбежно. Наш орган, который создали для себя сами муниципалы, подписав пока сами не зная что они подписали, должен отражать их инициативы, их думы и всячески воплощать в жизнь любыми методами».

Основной целью совета муниципальных образований является консолидированное представление отдельных муниципальных образований перед органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Между этими органами существуют особые взаимоотношения. Конечно, зачастую между ними возникают противоречия, но, как замечает А. А. Бондарь, это нормально: «Просто у нас разные точки зрения и надо уметь отстоять эту точку зрения, потому что у органов государственной власти - свои интересы, у нас - свои интересы. Понятно, что мы все нацелены на повыше-

ние благосостояния наших трудящихся, повышение качества товаров, работ, услуг на своей территории. Но другое дело: кошельки разные, полномочия разные, с муниципалов спрашивают за ЖКХ, в то время как субъект Федерации отвечает только за развитие, концептуальное развитие этой отрасли, а мы отвечаем за горячую воду, за то, чтобы газ был в каждом доме и каждый день. С субъектом Федерации, со всеми органами власти: и с Законодательным собранием и с правительством Ленинградской области - у нас прекрасные отношения. То, что мы спорим, сидим на совещаниях и не соглашаемся друг с другом - это совсем другое дело, это рабочий момент, так и должно быть, потому что нет истины, истина у нас посередине в споре между нами. Лучше всехрабо-тает, я считаю, с муниципалами комитет финансов. Он ежеквартально собирает руководителей финансовых органов, проводит с ними определенную инструктивную и методическую работу, выпускает методички, учит муниципалов за деньги правительства в Университете экономики и финансов, с тем чтобы укрепить материально-техническую кадровую базу на местах. Другие комитеты работают по-другому: проводят совещания, семинары и т. д. Но в принципе все органы власти - одни больше, другие меньше - работают с муниципалами. Конечно, есть комитеты, которым очень сложно работать

с муниципалами, потому что в их деятельности они никак не отражены. Например, комитет жилищно-коммунального хозяйства. Если взять закон о разграничении полномочий, то по этому закону органы государственной власти на уровне субъекта отвечают только за развитие концепции жилищно-коммунального хозяйства и больше ни за что. А то, что где-то прорвало трубу, или не работает канализация, или вовремя котельную не подготовили - за это они по закону не отвечают, за это отвечают муниципалы. Но они вынуждены на себя брать как бы излишние, избыточные функции, с тем чтобы помочь муниципалам со всем этим разобраться. Они проводят планерки и собирают сведения, и выезжают туда комиссионно, смотрят, чем можно помочь. Они, извините, как бы тратят свои деньги не по назначению, если правильно говорить, если смотреть со стороны контрольно-счетных органов. К сожалению, координации наши законы не предусматривают. А как можно управлять территорией, не обладая функциями координации, исполнения конкретных полномочий на своей территории?.. Просто беда. Функциями координации у нас не обладают и районы. Они не имеют самого главного: у них нет функции координации муниципальных образований по № 131-Ф3между собой, у них нет информационной функции, у них нет методической функции или консультационной

функции, т. е. район живет как бы сам по себе, а поселения - сами по себе. Только в силу того, что большинство районов исторически опекают территорию, они не бросают своих, они со своими барахтаются там: собирают их регулярно, рассылают документы, обобщают их, отправляют эти документы в Ленинградскую область, в правительство. Суть-то заключается в том, что они этого делать тоже по закону не должны. Ну вот как писали закон, что субъект Федерации не имеет права координировать эту деятельность и не имеет права район, т. е. разобщили всю территорию Ленинградской области и не создали никаких связующих звеньев между различными уровнями власти15».

Г. Р. Шерстнев поддерживает исполнительного директора совета, отмечая, что многие вопросы координации еще не решены. Совет муниципальных образований зачастую бессилен, поскольку требуется принятие новых актов или внесение изменений в законодательство на федеральном уровне. На территории муниципальных образований существует земля и собственность, которая до сих пор не узаконена своими владельцами, что мешает получению соответствующих налогов в полном объеме.

Тем не менее при решении сложных вопросов возможно совместное обсуждение органами всех уровней, от федерального и регионального до местного, считает он: «Когда один человек выходит с предложением - это одно, когда муниципальное образование выходит с предложением - это другое, когда совет муниципальных образований совместно с депутатским корпусом - это уже третье».

При непосредственном участии совета муниципальных образований в 2006 г. было проведено совещание по проекту бюджета Ленинградской области на 2007 г. По его итогам были приняты предложения руководителей органов местного самоуправления предусмотреть в областном бюджете доходы от транспортного налога в сумме 475 млн руб., а не 575 млн руб., как планировалось ранее, а также закрепить часть транспортного налога за муниципальными образованиями. В областном законе «Об областном бюджете Ленинградской области на 2007 г.» утвержден норматив отчислений от транспортного налога в размерах: в об-

Таким образом, муниципальные районы, правительство, совет муниципальных образований Ленинградской области, осуществляя свою деятельность, как бы компенсируют недостатки законодательства, берут на себя координацию работы муниципальных образований.

ластной бюджет - 85%, в бюджеты муниципальных районов, городского округа - 15%. Раньше транспортный налог в размере 100% поступал в бюджет Ленинградской области16.

Главную задачу совета муниципальных образований очень хорошо сформулировала А. А. Бондарь: «...наша задача - свести орган государственной власти с муниципалами, с тем чтобы он сделал то, что им нужно. Мы работаем со всеми федеральными органами власти, и все они относятся к нам очень уважительно, потому что на любое совещание и мы к ним ходим, и они к нам. Мы заключили ряд соглашений с федеральными органами власти о порядке взаимодействия, и это работает, например, в сфере недвижимости. Вы знаете, какая это сложная и огромная работа - заниматься землей и недвижимостью! Вся Ленинградская область у нас имеет сотни тысяч пользователей. Надо все это свести в одну карту, надо всем этим как-то управлять, и, конечно, без федеральной службы, которая далековато от муниципалов, это практически невозможно. Тем не менее работа поставлена таким образом, например с этой структурой, что все работники их на местахработают смуниципала-ми тогда и столько, когда и сколько нужно муниципалам».

Не стоит думать, что совет муниципальных образований выступает1 связующим звеном исключительно между муниципалитетами и органами государственной власти Ленинградской области. Взаимодействие по горизонтали между самими членами совета тоже существует. Г. Р. Шерстнев назвал совет «площадкой для встреч», где различные муниципальные образования договариваются о сотрудничестве. Например, часто проходят выездные заседания президиума совета на какой-либо территории: «Предпоследнее у нас было в Новом Свете Гатчинского района, где нам показали совершенно цивилизованный полигон бытовых отходов: без птиц, вони, грязи. И Но-во-Светскоемуниципальное образование зарабатывает на этом деле серьезные деньги и развивается. Последнее заседание у нас было в Тосненскомрайоне, в Саб-лино. Там тоже было что посмотреть. Там созданы хорошие домкомы, выбраны старосты улиц».

Основными задачами совета муниципальных образований, и в -частности исполнительной дирекции, в рамках уставной деятельности являются следующие: - подготовка модельных нормативно-правовых актов для органов местного самоуправления, юридически выверенных и соответствующих действующему

Деятельность ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» и его президиума по реализации уставных целей организации // Реформа местного самоуправления в Ленинградской области: 2006 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 132.

ДЬ федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации;

Привлечение экспертов по различным направлениям деятельности муниципальных образований, вопросам местного значения с подготовкой методических рекомендаций для органов местного самоуправления;

Проведение различных межмуниципальных мероприятий;

Организация учебы должностных лиц муниципальных образований и муниципальных служащих по различным направлениям с привлечением научных работников, муниципалитетов и должностных лиц органов государственной власти. В принципе, как справедливо

заметил Г. Р. Шерстнев: «...обучение для правительства Ленинградской области является нецелевым использованием финансовых средств». Однако понятно, что у муниципальных образований нет достаточных средств для повышения квалификации и переобучения своих специалистов. Для преодоления создавшейся ситуации Законодательное собрание Ленинградской области приняло специальную региональную целевую программу, в рамках которой предусмотрены денежные средства на эти цели. Параллельно с деятельностью правительства в этой области совет муниципальных образований своими силами проводит обучающие

семинары различной тематической направленности. Г. Р. Шерстнев акцентировал внимание на аккумулирующей функции совета. Как только накапливаются вопросы по тому или иному аспекту деятельности органов местного самоуправления, проводится учеба, приглашаются все желающие, и обучение проводится за счет средств совета.

Советом муниципальных образований, его аппаратом был проведен ряд мероприятий по повышению методического уровня работников в органах местного самоуправления, их обучению. В октябре-декабре 2006 г. совместно со специалистами областного комитета финансов проведено 14 выездных семинаров с руководителями органов местного самоуправления 220 муниципальных образований, руководителями финансовых органов, территориальных органов Федеральной налоговой службы Российской Федерации по темам: основы и условия формирования доходной части бюджетов муниципальных образований; мероприятия по переводу на казначейскую систему исполнения муниципальных бюджетов; организация межбюджетных отношений, организация бюджетного учета; о порядке обмена информацией и взаимодействии с органами Федеральной налоговой службы Российской Федерации, о порядке взимания арендной платы за земельные участки в зонах мелкорозничной торговли17.

Деятельность ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» и его президиума по реализации уставных целей организации // Там же. С. 141.

В процессе своей работы президиум совета муниципальных образований рассматривает наиболее актуальные вопросы, связанные с обеспечением деятельности органов местного самоуправления по развитию территорий, созданию условий по оказанию услуг населению.

На втором общем собрании членов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. было принято решение о разработке единой стратегии реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Определены задачи и цели по разработке методик планирования социально-экономического развития городских, сельских поселений, муниципальных районов как основы для бюджетных проектировок, развития бизнеса на соответствующих территориях. За основу мониторинга были взяты социально-экономические показатели, отраженные в паспорте муниципального образования, разработанном комитетом экономического развития Ленинградской области. С целью информационного обеспечения принято решение по заверше-

нию формирования региональной 143 ^ системы электронной почты город- ■ ских и сельских поселений, муниципальных районов, органов власти и управления Ленинградской области18.

Наиболее актуальным в работе органов местного самоуправления сейчас является выполнение приоритетных национальных проектов. В целях стимулирования работы органов местного самоуправления в данных вопросах в совете муниципальных образований приняты положения о ежегодных конкурсах среди органов местного самоуправления Ленинградской области «За высокую результативность в реализации национального проекта» по каждому из четырех приоритетных национальных проектов19.

Надо сказать, что муниципальные образования находятся на разных уровнях развития. Это подтвердила и А. А. Бондарь: «Как в любом сообществе, есть более сильные, продвинутые, есть средние, есть те, с кем надо работать отдельно, для того чтобы подтягивать их до уровня средних. Есть муниципальные образования, которые

Решение № 3 «О деятельности президиума ассоциации "Совет муниципальных образований Ленинградской области" в 2006 году и о приоритетных направлениях работы в 2007 году» // Материалы второго общего собрания членов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 11 мая 2007 г. Ч. 2. - СПб., 2007. С. 10.

О положениях ежегодных конкурсов среди органов местного самоуправления Ленинградской области «За высокую результативность в реализации национальных проектов: "Здоровье", "Образование", "Агропромышленный комплекс", "Доступное и комфортное жилье" // Материалы четвертого заседания ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области» 23 октября 2007 г. - СПб., 2007. С. 12-131.

Д^Ь вообще выступают новаторами по ряду направлений. Например, г. Сосновый Бор начал разработку стандартов качества муниципальных услуг. Государственная Дума еще только думает принять решение о региональных и муниципальных стандартах качества, а люди уже сидят и в инициативном порядке работают над этим, а методичек-то нет, т. е. это надо с пустого места начинать. Тосненский район у нас взял на себя функции обобщения и выработки концепции социально-экономического развития как Тосненского района, так и отдельных территорий, т. е. поселений... Всеволожский район добровольно взял на себя создание пилотного проекта "Многофункциональный центр по оказанию государственных и муниципальных услуг" - принцип "одного окна", когда все структуры (федеральная, областная и муниципальная системы) находятся в одном месте... Т. е. гражданину не надо будет бегать по всем инстанциям, а все он получает в одном месте: куда сдал, там и получил. И у нас ряд других территорий, которые имеют очень интересные наработки, которые даже опережают то, что рассматривается на уровне России в целом».

Г. Р. Шерстнев поддерживает эту точку зрения и отмечает: «Все, кто может что-то показать, старается что-то показать. Конечно, есть у нас территории более развитые (они изначально были бо-

лее развитые), менее развитые; территории, где бюджеты самонаполняемые, территории, где дотационные бюджеты». Он затрагивает очень важную проблему, связанную с недостаточностью бюджета для исполнения всех полномочий по вопросам, которые отнесены Федеральным законом № 131-Ф3 к ведению муниципальных образований. «Конечно, называется какая-то сумма, а много это или мало для данной территории, достаточно или недостаточно, оценки этого нет. Да, бюджеты растут, но достаточно ли они растут? Сегодня можно однозначно сказать, что недостаточно».

Совет муниципальных образований как орган межмуниципального сотрудничества, призванный выявлять положительный опыт, анализировать ошибки и судебную практику, имеющуюся в области реализации закона № 131-Ф3 и муниципального строительства, является той общественной структурой, которая обеспечивает динамичное развитие основ местного самоуправления. Именно он обобщает и доводит до других органов самоуправления других муниципальных образований те положительные моменты, которые имеются в работе отдельных муниципальных образований.

Учитывая, что некоторые положения Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеют неоднозначное толкование, в правоприменительной

практике возникают споры, которые могут разрешаться только в суде. Анализ такой судебной практики сегодня ведется исполнительным органом совета муниципальных образований, и его результаты своевременно доводятся до органов местного самоуправления, для того чтобы не совершать такие ошибки при принятии нормативно-правовых актов в других муниципальных образованиях.

Основными формами доведения до муниципальных образований области положительного опыта, ошибок являются, с одной стороны, сайт совета муниципальных образований, где обобщаются итоги различных встреч и поездок, с другой стороны, издание сборников различной направленности на основе информации, предоставляемой муниципалитетами.

Из норм Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что органы местного самоуправления муниципальных образований со статусом поселений не подчиняются органам местного самоуправления муниципальных районов, в состав которых они входят, и самостоятельны в полномочиях по решению вопросов местного значения. Почти трехлетняя практика показала, что абсолютно необходимо выстроить четкую систему взаимодействия между этими уровнями муниципальной власти.

Во-первых, сегодня, в частности в Ленинградской области, распространена система передачи полно-

мочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов и в меньшей степени наоборот. Во-вторых, представительные органы муниципальных районов формируются путем делегирования глав муниципальных образований и депутатов от поселений, и фактически это является тем взаимодействием, когда представители поселений решают свои общие задачи и проблемы в рамках всего муниципального района.

Совет муниципальных образований оказывает помощь в разработке методик по передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения (стоимость передачи того или иного полномочия, увязанная с объемами затрат, численностью населения, штатом специалистов и других показателей, рекомендуемых для всех муниципальных образований). Общий подход к решению этой задачи дает возможность избежать различных споров во взаимодействии муниципальных образований и применять единый подход, утвержденный советом муниципальных образований как органом межмуниципального сотрудничества.

Деятельность совета муниципальных образований Ленинградской области показала, что подобный орган необходим для всех муниципальных образований субъектов Российской Федерации и в плане методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, и в плане обучения

АЬ должностных лиц, депутатского корпуса и муниципальных служащих, и в плане защиты общих интересов муниципального сообщества в органах государственной власти. Совет муниципальных образований как орган межмуниципального сотрудничества в Ленинградской области состоялся. Вообще, по мнению А. А. Бондарь: «...без межмуниципального сотрудничества, в том виде, как прописал его 131-й федеральный закон, местное самоуправление существовать не может».

Однако не стоит думать, что совет муниципальных образований остановится на своих достижениях. По мнению Г. Р. Шерстне-ва, в дальнейшем будет наблюдаться все большая и большая интеграция муниципальных образований, появятся новые формы сотрудничества между ними. Уже сейчас начинается работа в этом направлении. Вот что сказала А. А. Бондарь: «Сейчас мы создаем межмуниципальное общество по оказанию услуг в сфере территориального планирования, работы с недвижимостью и землей. Муниципалы звонят, собираются участвовать в организации этого межмуниципального центра. Для того чтобы управлять землей, например, или разработать документы территориального планирования, нужны, как минимум, высококлассный архитектор, высококлассный землеустроитель, высококлассный экономист и высококлассный юрист в каждом муниципальном образо-

вании. И когда они у нас будут? Никогда, их просто не найти, этих людей, поэтому не случайно межмуниципальное сотрудничество стоит в самом начале закона, как основополагающее».

Выше уже говорилось о существовании тесных партнерских и дружеских связей между советами муниципальных образований различных субъектов Российской Федерации. Нужно сказать, что муниципальное сотрудничество организуется не только на межмуниципальном и региональном уровнях, но и на межгосударственном. А. А. Бондарь отмечает: «...сейчас мы готовим большую официальную делегацию совета муниципальных образований в Нижнюю Силезию (Польша). Они приезжали в Ленинградскую область, и мы с ними встречались в правительстве. Они просили нас приехать, потому что хотят установить не побратимские, а именно экономические связи. И они считают, что, как и у Ленинградской области, у них структура экономики приблизительно такая же. У нас очень много общих вопросов...». Вообще, судя по ее словам, международная общественность очень ревниво следит за тем, как развивается местное самоуправление в России: «...исходя из тех вопросов, которые поступают в ходе переговоров, их главноеубеж-дение заключается в том, что реальная власть в соответствии с демократическими принципами развития общества должна быть у муниципальных образований.

Спрашивают меня: какие вы функции выполняете, я начинаю перечислять все 33 вопроса местного значения. Какой у вас бюджет, каким образом бюджет покрывает исполнение тех или иных полномочий? Рассказывают про себя». Зарубежные партнеры особо акцентируют внимание на том, что если реформа местного самоуправления захлебнется, то -веры в демократизацию России у них не будет. Они считают, что главная цель местного самоуправления - это разгосударствление власти и передача власти на уровень местного самоуправления, которое является властью самого народа.

За годы своей работы совет муниципальных образований Ленинградской области достиг конкретных результатов. Так, на третьем очередном общем собрании членов ассоциации «Совет муниципальных образований Ленинградской области», которое состоялось в г. Гатчина 18 апреля 2008 г., были подведены итоги прошедшего года. Среди них особо выделены следующие:

В консолидированном бюджете Ленинградской области доля муниципальных финансов возросла на 2,3% и достигла 25,8%; увеличились поступления в муниципальные бюджеты по всем собственным доходным источникам;

Установлены тесные рабочие связи с Общероссийским конгрессом муниципальных образований, муниципальными объединениями ряда субъектов РФ;

Совет муниципальных образований содействует формирова-

нию муниципальной правовой базы, обучает руководителей, депутатов и специалистов органов местного самоуправления. Однако существуют и трудности, которые еще предстоит преодолеть:

В муниципальных образованиях не сложилась система планирования социально-экономического развития поселений, муниципальных районов от концепции через документы территориального планирования к среднесрочным планам и программам;

Разработка документов территориального планирования в ряде муниципальных образований осуществляется разрозненно, без учета тенденций развития муниципальных районов;

Планирование муниципальных образований сдерживается отсутствием границ муниципальных образований, установленных в соответствии с требованиями Градостроительного и Земельного кодексов РФ;

Медленно осуществляется оздоровление финансово-хозяйственного состояния предприятий коммунального комплекса, привлечение коммерческих организаций к оказанию коммунальных услуг, управлению многоквартирными домами;

За 2 года реформ к компетенции органов местного самоуправления отнесены дополнительно 10 вопросов местного значения, ряд государственных полномочий исполняется ими без надлежащего финансирования.

Несмотря на то, что существует еще очень много проблем, связанных с деятельностью муниципальных образований, совет муниципальных образований Ленинградской области, несомненно, уже достиг конкретных результатов в содействии улучшению работы своих учредителей. За короткий

срок им проделана существенная работа, которая помогла руководителям каждого из 222 муниципальных образований Ленинградской области сделать следующий шаг на пути социально-экономического развития своей территории и повышения благосостояния местного сообщества.

Бабичев И.В., ответственный секретарь Координационного совета по содействию созданию региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований, кандидат юридических наук.

Принятый в 2003 г. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) предписывал создать в каждом субъекте Российской Федерации до 1 июня 2006 г. совет муниципальных образований Российской Федерации (далее также - региональный совет). Изменения и дополнения в Федеральный закон N 131-ФЗ, внесенные Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ, конкретную дату создания советов из Федерального закона исключили, введя для органов государственной власти субъектов РФ новое полномочие - содействовать созданию советов муниципальных образований субъектов РФ. В связи с этим представляется актуальным вопрос, каковы правовые основы создания и деятельности советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, их правовая природа, правовое содержание их деятельности и как эта деятельность регулируется.

От практического решения этого вопроса зависят и успешность самого проекта по созданию региональных и общероссийской организаций местных властей, и в заметной мере успешность самой реформы местного самоуправления. Региональные советы вполне могут оказаться механизмом практической коррекции или, точнее, практической настройки правоприменения положений нового законодательства в сфере местного самоуправления и смежных областей, причем механизмом, встроенном внутрь системы местного самоуправления.

Закон гласит:

"В ЦЕЛЯХ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ВЫРАЖЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ОБЩИХ ИНТЕРЕСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В КАЖДОМ СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (выделено мной. - Авт.) образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации" (п. 1 ст. 8).

"В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям" (п. 1 ст. 66).

Исходя из семантического толкования нормы Закона N 131-ФЗ (п. 1 ст. 66), в каждом субъекте Российской Федерации положено образовать только один совет муниципальных образований. Таковым считается образованный на съезде муниципальных образований субъекта союз (ассоциация) муниципальных образований, объединяющий муниципальные образования разных (всех) типов на территории соответствующего субъекта. Принцип представительства сколь возможно большего числа муниципальных образований при проведении съезда и создании совета весьма важен.

При этом необходимо отметить: поскольку Федеральный закон и организацию, и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации относит к регулированию Федерального закона "О некоммерческих организациях" <*> применительно к ассоциациям, то членство муниципальных образований в региональном совете - добровольное. На территории субъекта РФ муниципальные образования могут на принципе добровольности создавать свои региональные ассоциации по интересам, но, понятно, они не будут советами.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 1999. N 28. Ст. 3473.

В то же время в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ наличие совета муниципальных образований в субъекте обязательно. Здесь - определенная коллизия между Федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О некоммерческих организациях". Разрешается она, на наш взгляд, практикой правоприменения. Поэтому важно, чтобы совет муниципальных образований был наделен (нормативно-правовым актом субъекта РФ) реальными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований (и их типов) данного субъекта РФ, мог быть реальным партнером в диалоге с региональной властью, влиять на кадровые процессы в субъекте РФ, стать организационно-методическим центром местного самоуправления в регионе и всем этим быть интересен своим членам. Основные цели и задачи деятельности регионального совета, гарантии их осуществления целесообразно отразить в законе субъекта РФ о совете муниципальных образований субъекта РФ либо отдельной главой в законе субъекта РФ о местном самоуправлении в субъекте РФ.

Федеральный закон устанавливает цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте (п. 1 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности региональных советов.

Общие интересы муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации определяются федеральным и региональным законодательством и сложившейся практикой, а также практикой деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований, прежде всего региональных.

Как известно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, как в масштабах субъекта, так и в масштабах всей Федерации вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов может осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных образований, как в масштабе субъекта, так и в масштабе Российской Федерации в целом.

Исходя из изложенного, можно обозначить следующие возможные направления деятельности регионального совета, вытекающие из предметов общих интересов муниципальных образований в масштабах субъекта Российской Федерации:

1. Участие в регулировании межбюджетных отношений по линии "субъект РФ - муниципальный район - поселение" и "субъект РФ - городской округ".

Через деятельность регионального совета имеется реальная возможность повысить объективность бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.

При формировании консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации региональный совет должен иметь полномочия по оценке соответствия доходных полномочий местного самоуправления расходным как на уровне муниципальных районов (городских округов), так и на уровне субъекта Федерации. Если региональным советом выявлено несоответствие расходных полномочий доходным, то принятие как бюджета субъекта Федерации, так и бюджетов муниципальных районов и городских округов должно быть приостановлено до выяснения и устранения причин такого несоответствия.

Регулирование межбюджетных отношений между субъектом Федерации в условиях действия нового Бюджетного кодекса РФ предполагает выстраивание эффективной системы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Основополагающим показателем при выравнивании является средняя бюджетная обеспеченность поселенческих и районных муниципальных образований по субъекту Федерации, а также устанавливаемый критерий выравнивания. Поэтому весьма важно, чтобы региональные советы участвовали в разработке и принятии методики определения средней бюджетной обеспеченности, ежегодного показателя средней бюджетной обеспеченности, а также критерия выравнивания поселенческих и районных муниципальных образований субъекта Федерации.

Региональные советы должны участвовать в обсуждении и согласовании объема регионального фонда финансовой поддержки поселений и фонда финансовой поддержки районов, а также источников их формирования; порогового коэффициента взимания отрицательного трансферта и доли превышения, которая должна отчисляться в бюджет субъекта Федерации.

Региональные советы должны участвовать в обсуждении и согласовании дотаций, выделяемых муниципалитетам, установлении нормативов отчислений по региональным и федеральным налогам, результатов выравнивания бюджетной обеспеченности на уровне субъекта Федерации и на уровне муниципальных районов и городских округов.

Особое значение представляет оценка стоимости государственных полномочий, передаваемых на уровень муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ муниципальные образования должны выполнять государственные полномочия даже в том случае, если средств на их реализацию выделено недостаточно, и только по итогам бюджетного года муниципальные органы власти могут через суд доказать, что средств, выделенных на государственные полномочия, было недостаточно. Поэтому согласование с субъектом Федерации оценки стоимости передаваемых государственных полномочий также должно стать одним из полномочий региональных Советов.

Всеми перечисленными выше полномочиями региональные советы должны быть наделены нормативно-правовыми актами субъектов, наиболее целесообразно - их законами: о региональном совете; о бюджетном процессе в субъекте Российской Федерации; о порядке передачи государственных полномочий субъекта РФ муниципальным образованиям и др.

1. Участие в формировании и реализации региональных и субрегиональных (межмуниципальных) программ комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов.

Разработка и реализация таких программ должна быть инструментом территориального развития. От того, насколько правильно выбраны программы, определены механизмы их реализации, зависит эффективность расходования средств, используемых на капитальные расходы субъекта Федерации и муниципальных образований.

Исходя из этого региональные советы должны иметь законодательно закрепленные полномочия по отбору, контролю над разработкой и реализацией программ социально-экономического развития территорий и муниципалитетов. Наряду с органами государственной власти субъектов Федерации региональные советы должны иметь полномочия по определению приоритетов социально-экономического развития и по установлению в соответствии с определенными приоритетами очередности реализации тех или иных региональных и межмуниципальных программ. Совместно с органами государственной власти субъектов Федерации региональные советы должны определять объем финансовых ресурсов, необходимых для реализации региональных и межмуниципальных программ, и их источники.

Выделение средств на реализацию программ должно осуществляться исключительно на конкурсной основе. Региональные советы должны иметь полномочия по участию в разработке условий конкурсов и в их проведении. При реализации программы региональные советы участвуют в обсуждении комплекса программных мероприятий с позиции их влияния на развитие отдельных муниципальных образований и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации в целом. Наряду с уполномоченными органами государственной власти субъекта Федерации региональные советы контролируют эффективность расходования средств, выделенных на реализацию программ, сроки и этапы ее реализации.

Особое значение имеет разработка межмуниципальных программ. Такие программы позволяют сконцентрировать финансовые, материальные и трудовые ресурсы и более эффективно их использовать с точки зрения обеспечения интересов целого ряда муниципальных образований, охваченных программой. Целесообразно, чтобы региональные советы имели полномочия по разработке (участию в разработке) условий конкурсов и проведению (участию в проведении) конкурсного отбора программ и управляющих компаний по реализации программ.

Региональные советы должны иметь полномочия по согласованию комплекса программных мероприятий по реализации программ, их концепции и механизма реализации, контролировать эффективность использования средств, сроки и этапы реализации межмуниципальных программ.

1. Контроль за реализацией федеральных программ органов государственной власти на территории соответствующего субъекта РФ в части, затрагивающей интересы муниципальных образований и их населения.

Такой контроль региональные советы могли бы осуществлять по уполномочию федеральных органов государственной власти либо органов единого общероссийского объединения муниципалитетов, если его, в свою очередь, уполномочили на то федеральные государственные органы.

Примерами таких федеральных программ могут быть программы реализации т.н. приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищного строительства и сельского хозяйства.

1. Участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ.

Заключение регионального совета для определенного круга законов и нормативных актов субъекта РФ может являться обязательной, установленной законами субъекта РФ составляющей процедуры рассмотрения и принятия указанных актов.

Речь идет не только об участии представителей регионального совета в официальных рабочих группах и комиссиях по выработке региональных нормативных актов, но именно об обязательности официальной экспертизы и заключений регионального совета по проектам нормативных актов, касающихся деятельности муниципальных образований и интересов их жителей, как неотъемлемой части законотворческого процесса по такого рода актам.

Весьма полезно было бы предоставить региональному совету право законодательной инициативы по законам субъекта РФ.

1. Правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий.

Такая правовая защита может осуществляться как силами самого регионального совета через создание самостоятельного адвокатского бюро (центра правовой защиты), так и через использование возможностей единого общероссийского объединения муниципальных образований (после его создания), что предпочтительнее. Адвокатов можно привлекать и через механизмы "свободного рынка", однако необходима соответствующая правовая специализация и опыт адвоката, что не всегда гарантирует рынок.

В то же время правовая защита интересов муниципалитетов и их руководителей - более широкое понятие, чем только отстаивание интересов в судах. Она включает в себя также правовую поддержку деятельности руководителей и специалистов органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, оказываемую через систему обучающих семинаров и конференций, а также путем предоставления прямых консультационных услуг.

1. Сбор и изучение (мониторинг), анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства.

Мониторинг деятельности муниципальных образований в различных сферах местного самоуправления и муниципального хозяйства должен стать одним из основных направлений работы регионального совета. Именно мониторинг деятельности муниципалитетов и анализ его результатов должен лежать в основе соответствующей законопроектной и лоббистской деятельности регионального совета, составлять основу ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления в субъекте Российской Федерации и в России в целом.

1. Сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики в отраслях муниципального хозяйства. Организация и проведение ежегодной выставки-ярмарки "Муниципальное хозяйство" в субъекте РФ; участие в организации ежегодной окружной и федеральной выставки-ярмарки "Муниципальное хозяйство".

Систематический сбор, изучение и распространение интересного и передового опыта - важная деятельность объединений муниципалитетов, востребованная руководителями и специалистами муниципальных образований. Эта деятельность может протекать в различных формах - научно-практические семинары, конференции, регулярные выставки-ярмарки.

1. Организация предоставления методической помощи муниципальным образованиям субъекта РФ в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества; содействие развитию межмуниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяйства.

Полезным инструментом в этой деятельности может явиться создание и работа информационно-маркетинговых центров, задача которых - налаживание связей производителя и потребителя, прежде всего в профильных для муниципального хозяйства сферах.

1. Проведение научно-методической работы по изучению актуальных вопросов развития местного самоуправления и отраслей муниципального хозяйства, в том числе с привлечением ученых и специалистов.
2. Участие в организации системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и переподготовки выборных лиц местного самоуправления.

Региональный совет может формировать ежегодные региональные заказы на подготовку и переподготовку муниципальных кадров. Крупным региональным советам вполне по силам иметь собственные региональные (или межрегиональные) центры подготовки и переподготовки муниципальных кадров, которые могут являться филиалами федерального центра подготовки и переподготовки государственных и муниципальных кадров.

1. Организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным типам муниципальных образований; на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям.

Конкурс может быть этапом общефедерального конкурса по таким номинациям, проводимого под эгидой единого общероссийского объединения муниципальных образований.

1. Подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте Российской Федерации.

Такой доклад - важный документ, подводящий итоги развития муниципальных образований в субъекте Российской Федерации, намечающий перспективы, раскрывающий проблемы и предлагающий пути их решения. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта РФ.

1. Участие регионального совета в международной деятельности.

Условия такого участия, в соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, как в составе единого общероссийского объединения муниципальных образований, так и самостоятельно, устанавливаются законом, в данном случае - законом субъекта РФ.

Финансирование деятельности регионального совета по некоторым из обозначенных позиций (например, позиции 1, 2, 4, 6, 10, 11, 12) может полностью или частично осуществляться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, и этого стоит добиваться.

Формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ соотносятся с содержанием этого взаимодействия, а содержание, в свою очередь, вытекает из предметов общих интересов муниципальных образований. Основные предметы общих интересов перечислены выше. В то же время не будем забывать, что теперь мы имеем дело с двухуровневой системой местного самоуправления и с различными типами муниципальных образований и это вносит новую специфику в формы организации их взаимодействия между собой.

Очевидно, что наряду с общими интересами всех муниципальных образований субъекта РФ существуют специфические общие интересы отдельных типов муниципальных образований: города-центра субъекта РФ, других городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Из этого вытекает необходимость такого внутреннего структурирования регионального совета, чтобы структура его органов отражала представительство как общих интересов всех муниципальных образований, так и общих интересов отдельных типов муниципальных образований. Возможна также известная специфика муниципальных образований, связанная с географическими различиями внутри конкретного субъекта РФ. Отсюда базовая структура регионального совета может выстраиваться так: "Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ" - "правление (президиум, бюро) регионального совета" - "палаты (соответствующих типов муниципальных образований) регионального совета". Весьма целесообразно наличие институтов полномочного представителя высшего должностного лица субъекта РФ и полномочного представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в региональном совете. Полезно, на наш взгляд, иметь также среди органов регионального совета комитеты по основным отраслям муниципального хозяйства и направлениям муниципальной деятельности.

Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ предусмотрен Федеральным законом N 131-ФЗ, установившим при этом некоторые его полномочия, которые, таким образом, являются обязательными (п. 2 ст. 66):

• утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;
• определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;
• избрание органов управления совета муниципальных образований.

Федеральный закон предусматривает, что помимо перечисленных обязательных, установленных Законом полномочий уставом регионального совета определяются и иные полномочия съезда совета муниципальных образований.

Структура и содержание устава совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации должны отражать цели и задачи деятельности регионального совета и соответствовать требованиям, предъявляемым к уставу ассоциаций или союзов юридических лиц Гражданским кодексом и Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". В соответствии с Законом "О некоммерческих организациях" (ст. 14) и ГК РФ (ст. 122) в уставе регионального совета должны определяться наименование регионального совета с указанием его организационно-правовой формы и местонахождения, структура его органов управления и порядок их избрания и/или формирования (имея в виду при этом, что по крайней мере основные органы управления регионального совета должны избираться на съезде совета муниципальных образований субъекта РФ), их компетенция, порядок принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены регионального совета и выхода из него, сведения о представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в устав, порядок использования имущества в случае ликвидации регионального совета и иные положения, не противоречащие законам.

Гражданский кодекс и Федеральный закон "О некоммерческих организациях" требует наличия, помимо устава, и учредительного договора для регионального совета, поскольку организация и деятельность регионального совета осуществляется в соответствии с требованиями федерального закона, применяемыми к ассоциациям. В учредительном договоре учредители (в нашем случае - муниципальные образования) обязуются создать совет муниципальных образований субъекта РФ, определяют порядок совместной деятельности по созданию регионального совета, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности, условия и порядок выхода учредителей из его состава, порядок управления советом, структуру его органов управления и другие вопросы по своему усмотрению.

Права и обязанности членов ассоциаций и союзов определяются ст. 123 ГК РФ и воспроизводящей ее нормы ст. 12 Федерального закона "О некоммерческих организациях". Устав вправе конкретизировать и расширять права и обязанности членов регионального совета в соответствии с указанными нормами.

Федеральный закон N 7-ФЗ предусматривает обязательное наличие высшего органа управления региональным советом - общего собрания членов (в нашем случае - это съезд регионального совета) и коллегиального или единоличного исполнительного органа, осуществляющего текущее руководство деятельностью регионального совета и подотчетного его съезду. Отсюда вытекает, что исполнительный руководитель регионального совета как единоличный исполнительный орган должен избираться (назначаться) съездом регионального совета; в случае же если исполнительный орган - коллегиальный, он также должен избираться (формироваться) съездом, при этом представляется целесообразным, чтобы и его руководитель также избирался (назначался) съездом регионального совета. По смыслу норм Федерального закона N 131-ФЗ региональный совет имеет постоянно работающий, профессиональный, оплачиваемый аппарат управления.

Представление общих интересов различных типов муниципальных образований, на наш взгляд, наиболее целесообразно через механизм палат как специфических представительных органов и органов управления регионального совета. По данным Министерства регионального развития РФ по состоянию на 1 марта 2005 г. в стране сформировано 24 396 муниципальных образований, из них: муниципальных районов - 1805, городских округов - 532, городских поселений - 2087, сельских поселений - 19 736, внутригородских территорий городов федерального значения - 236. При этом распределение муниципальных образований различных типов по различным субъектам РФ весьма неравномерное.

Так, количество городских округов в субъектах РФ колеблется в диапазоне от 36 (Московская обл.) до 1 (Белгородская обл., Новгородская обл., Калмыкия, Северная Осетия - Алания, Мордовия и некоторые другие субъекты РФ) и 0 (автономные округа). Более равномерно представлены муниципальные районы - по два-три десятка на субъект РФ, хотя есть субъекты РФ, где и 60 (Алтайский край), и 54 (Башкортостан), и 48 (Нижегородская обл.) муниципальных районов. По два-три десятка на субъект РФ и городских поселений, хотя их 114 в Московской области и 297 (!) в Смоленской. Но это явная аномалия. Количество сельских поселений в субъектах РФ колеблется в основном в диапазоне 200 - 300 на субъект РФ, хотя в Башкортостане их 942, в Татарстане - 914, 720 - в Алтайском крае, но 6 - во Владимирской области, 26 - в Смоленской. Да и само количество муниципальных образований в разных субъектах Российской Федерации разное: от 1020 в Республике Башкортостан и 997 в Республике Татарстан до 5 в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе.

Поэтому представляется, что палатный механизм представительства общих интересов отдельных типов муниципальных образований, хотя и должен быть предложен как основной, но при этом в каждом субъекте РФ при организации регионального совета его учредители сами принимают решение, какие палаты им целесообразно создавать, и целесообразно ли создавать их вообще. Вряд ли потребуются палаты в тех региональных советах, в которых состоят несколько муниципальных образований.

Целесообразным представляется создание следующих палат регионального совета: палаты города - центра субъекта РФ; палаты остальных городских округов (при их наличии, разумеется); палаты муниципальных районов; палаты городских поселений; палаты сельских поселений. Механизм представительства муниципальных образований и организации их работы в региональных советах через палаты позволяет, в том числе, решить одну немаловажную проблему: город-центр субъекта Федерации, обретая статус палаты, получает в региональном совете голос, равный голосу всего сообщества муниципальных районов или сельских поселений, или остальных городских округов, что соответствует, как правило, его экономическому и политическому весу в регионе.

Палатный механизм представительства интересов сообществ муниципалитетов позволяет также формировать аналогичный палатный механизм представительства интересов соответствующих типов муниципальных образований и на федеральном уровне, в будущем едином общероссийском объединении. Председатели (представители) палат регионального совета формируют соответствующие палаты общефедерального объединения.

В больших региональных советах вполне уместно создание политического руководящего органа - правления (президиума, бюро). Съезд регионального совета собирается раз в год; полезно было бы обсуждать текущие актуальные вопросы муниципальной жизни на заседаниях (расширенных заседаниях) правления регионального совета. В состав правления могли бы войти председатель регионального совета, председатели палат, председатели отраслевых комитетов регионального совета, руководитель исполнительного органа. Что касается комитетов регионального совета, то, исходя из полномочий местного самоуправления и важности определенных направлений муниципальной деятельности, можно рекомендовать создание следующих комитетов: по нормотворчеству и правовым вопросам; по бюджетным и финансовым вопросам; по комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований и безопасности среды обитания; по жилому фонду и коммунальным услугам; по социальным вопросам и общественным связям (включая международное межмуниципальное сотрудничество).

В соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 июня 2006 г. должны были обеспечить проведение съездов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в целях создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации (пп. 5 п. 1 ст. 85). После внесения изменений и дополнений в Федеральный закон (Федеральный закон N 129-ФЗ от 12 октября 2005 г.), как мы уже указывали выше, срок создания региональных советов в Федеральном законе не обозначен, полномочия же органов государственной власти субъектов РФ состоят в содействии созданию регионального совета.

Регистрация созданных региональных советов, в соответствии с Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", осуществляется в порядке, установленном Законом о государственной регистрации юридических лиц. После государственной регистрации региональных советов ими может быть создано единое общероссийское объединение муниципальных образований, если такая воля будет высказана более 2/3 региональных советов. Решение о создании единого общероссийского объединения муниципальных образований и то, что данный региональный совет выступит его учредителем, следует принимать на учредительном съезде регионального совета, так как вопрос о том, является региональный совет учредителем единого общероссийского объединения муниципальных образований или нет, составляет одну из существенных черт его правового статуса.

Появление в новом Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. такого правового субъекта, как совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации (и единое общероссийское объединение муниципальных образований), ставит несколько вопросов:

1. Является ли совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации некоммерческой организацией в форме ассоциации и только или его правовой статус сложнее.
2. Возможно ли установление прав, обязанностей и ответственности регионального совета какими-либо актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации или для этого достаточно федерального законодательства, прежде всего Федеральных законов N 131-ФЗ и N 7-ФЗ, а также устава регионального совета.

Как известно, перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренных ст. 116 - 123 ГК РФ и Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", не является исчерпывающим. ГК РФ (п. 3 ст. 50) предусматривает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться "также в других формах, предусмотренных законом".

Организационно-правовая форма юридического лица - это совокупность конкретных признаков, объективно выделяющихся в системе общих признаков юридического лица и существенно отличающих данную группу юридических лиц от всех остальных. Поэтому если особенности организационной структуры юридического лица, способов обособления его имущества, его ответственности, способов выступления в гражданском обороте - хотя бы один из этих аспектов - выделяют его из числа остальных, то мы имеем дело с самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица. В противном случае речь идет об отдельных разновидностях организаций в рамках одной и той же организационно-правовой формы <*>.

<*> Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М.: ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2003. С. 200.

Федеральный закон N 131-ФЗ (ст. 66) устанавливает регулирование организации и деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям (по аналогии права), но не квалифицирует их напрямую как ассоциации. Очевидно, что регулирование деятельности советов муниципальных образований не исчерпывается в полной мере Федеральным законом "О некоммерческих организациях". В п. 2 той же ст. 66 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливаются полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. Нормы регулирования деятельности советов муниципальных образований содержатся и в ст. 8, и в ст. 67 (участие в учреждении единого общероссийского объединения муниципальных образований) указанного Федерального закона, о чем уже говорилось выше. Таким образом, можно говорить о совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации как об особой категории ассоциации, являющейся публично-правовым субъектом и институтом местного самоуправления, регулирование деятельности которого осуществляется, по смыслу Федерального закона N 131-ФЗ, как федеральными законами, так и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также собственным уставом.

По мнению некоторых юристов, определение полномочий советов муниципальных образований субъектов РФ (дополнительных к тем, которые установлены Федеральным законом N 131-ФЗ и в соответствии с ним) законом субъекта РФ неправомерно, поскольку таковое полномочие органов государственной власти субъекта РФ напрямую не установлено Федеральным законом N 131-ФЗ. Действительно, статья 6 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления относит правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и в порядке, установленных федеральными законами. По смыслу этих слов, в Федеральном законе должна была быть прямая норма, предписывающая регулирование полномочий регионального совета законом субъекта РФ. А если таковой нет, значит и регулировать органы государственной власти субъекта РФ ничего не могут.

Это весьма жесткая правовая новелла Федерального закона N 131-ФЗ, думается, противоречит конституционным принципам регулирования местного самоуправления.

Как мы определили выше, Федеральный закон N 131-ФЗ установил совет муниципальных образований субъекта РФ как субъект и институт местного самоуправления. Федеральный закон установил цели и некоторые общие принципы организации и деятельности регионального совета. Дальнейшее регулирование в развитие указанных норм Федерального закона и в соответствии с ними вправе осуществить субъект Российской Федерации законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Ограничение указанных конституционных принципов регулирования полномочий институтов местного самоуправления самим Федеральным законом недопустимо.

Действительно, если субъект Российской Федерации в законах субъекта РФ - о местном самоуправлении в субъекте РФ, о бюджетном процессе в субъекте РФ, о законодательном процессе в субъекте РФ, о порядке формирования региональных и межмуниципальных программ социально-экономического развития, о порядке передачи государственных полномочий субъекта РФ органам местного самоуправления и др. - может устанавливать те или иные полномочия регионального совета, то почему он не может это сделать в законе субъекта РФ о региональном совете, или в отдельной главе о региональном совете в законе субъекта РФ о местном самоуправлении, или осуществлять регулирование деятельности регионального совета иными нормативными правовыми актами субъекта РФ? <*>.

<*> Автором вместе с рядом специалистов в сфере местного самоуправления разработаны и опубликованы модельный закон субъекта Российской Федерации о совете муниципальных образований субъекта РФ, модельный устав и учредительный договор регионального совета. См.: Бабичев И.В., Смирнов Б.В., Еремеева Л.Н., Калантарова Н.Р. Правовые и организационные основы создания и деятельности региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований / Под ред. И.В. Бабичева. М.: АИОМСУ, 2005. 108 с.

Наконец, о финансировании деятельности регионального совета. Источников финансирования видится несколько.

Во-первых, это членские взносы муниципальных образований. Этот источник напрямую предусмотрен Федеральным законом N 131-ФЗ. В ст. 66 указанного Федерального закона среди полномочий съезда советов муниципальных образований субъекта Российской Федерации есть и полномочие по определению размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание его органов управления. За счет членских взносов финансируется уставная деятельность регионального совета, а также деятельность, осуществляемая в соответствии с решениями руководящих органов регионального совета, в которых указываются членские взносы как источник (один из источников) финансирования данной деятельности.

Во-вторых, это бюджетные средства бюджета субъекта РФ, а в некоторых случаях, возможно, и федерального бюджета. Как выше уже указывалось, эти средства могут выделяться на осуществление полномочий по участию в регулировании межбюджетных отношений в субъекте РФ; по участию в формировании и реализации региональных и межмуниципальных программ социально-экономического развития территорий и муниципалитетов; по участию в формировании законодательства субъекта РФ; по мониторингу процессов организации и осуществления местного самоуправления в субъекте РФ; на организацию и проведение конкурсов по различным номинациям среди муниципальных образований, выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих; на подготовку ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Средства федерального бюджета могут выделяться на осуществление контроля за реализацией федеральных программ, затрагивающих интересы муниципальных образований, на территории субъекта РФ.

В-третьих, это привлеченные средства. Это могут быть средства министерств и ведомств, выделяемых на осуществление НИОКР, средства федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, гранды зарубежных организаций. Эти средства могут выделяться региональным советам на проведение научно-исследовательских и организационно-методических работ по тематике заказчика.

В-четвертых, это средства от собственной деятельности регионального совета. В соответствии с Федеральным законом N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" "некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика" (абз. 1 п. 2 ст. 24). Тот же Федеральный закон устанавливает, что "законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов" (абз. 2 п. 2 ст. 24). До настоящего времени законодательных ограничений на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов, включая советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, направленную на реализацию своих уставных целей, не введено.

Ассоциация «Совет муниципальных образований Московской области» создана 26 мая 2006 года в соответствии с требованиями п.1. ст.8 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На Учредительном Съезде Ассоциации, состоявшемся в г. Раменское, были приняты учредительные документы организации, избраны ее руководящие органы. Под и Совета свои поставили руководители 340 муниципальных образований Московской области, которые и стали учредителями Ассоциации.

На января 2019 года членами Совета являются 154 из 159 муниципальных образований Московской области.

В соответствии с Уставом целями Совета являются:

• представление общих интересов муниципальных образований Московской области;
• организация взаимодействия органов местного самоуправления между собой;
• защита прав и общих интересов муниципальных образований, являющихся членами Совета;
• содействие реализации прав граждан на местное самоуправление;
• обеспечение координации деятельности членов Совета по развитию финансово-экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;
• обеспечение эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• организация сотрудничества с международными и зарубежными организациями, в том числе с объединениями муниципальных образований иностранных государств.

Председателем Совета в 2006 году был избран и до июня 2010 года занимал эту должность Василий Юрьевич Голубев - глава Ленинского муниципального района Московской области. В июне 2010 года В.Ю. Голубев сложил с себя полномочия в связи с назначением на пост Губернатора Ростовской области.

С 08 июля 2010 года по 04 марта 2014 года Президиум Совета возглавлял Александр Николаевич Баранов - глава Наро-Фоминского муниципального района Московской области. Александр Николаевич сложил с себя полномочия в связи с назначением на должность советника губернатора Московской области (в ранге министра) по вопросам проведения Высшего совета региона.

Решением Президиума от 24 июня 2014 года председателем Совета был избран Валерий Иванович Шувалов - глава городского округа Коломна.

Исполнительный аппарат Совета по решению Президиума в 2006 году возглавил Олег Борисович Иванов, ранее занимавший должность начальника управления по общественным связям и местному самоуправлению в Министерстве по делам территориальных образований Московской области.

Текущая работа Совета муниципальных образований Московской области осуществляется руководящим органом - Президиумом Совета. В состав Президиума Совета по принципу пропорционального представительства вошли наиболее авторитетные руководители органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований Московской области.

С 2006 года действует институт представительства при Совете, Московскую областную Думу представляет председатель Комитета по местному самоуправлению А.А. Наумов. В структуре Совета создано , в состав которых вошли представители органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

В целях координации и обмена опытом представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области, выработки рекомендаций по юридическому сопровождению их деятельности при Совете создан Координационный Совет руководителей представительных органов муниципальных образований Московской области.

При Совете созданы также , призванные оказывать содействие в разрешении споров, возникающих между муниципальными образованиями Московской области. Эту деятельность осуществляют Комиссия по урегулированию споров между муниципальными образованиями Московской области и Третейский суд.

Приоритетными направлениями деятельности Совета муниципальных образований Московской области являются:

1. Оказание правовой и методической помощи органам местного самоуправления при реализации ими Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Участие в разрешении споров между муниципальными образованиями Московской области.
3. Участие в создании и развитии системы подготовки и переподготовки кадров для муниципальной службы, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
4. Взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Московской области и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
5. Взаимодействие с общественными организациями (объединениями), осуществление международных контактов и связей по вопросам местного самоуправления.

Важнейшим направлением деятельности Совета является реализация права законодательной инициативы в Московской областной Думе. Таким правом, помимо Совета муниципальных образований Московской области, обладают еще несколько региональных объединений муниципальных образований (в частности Республика Мордовия, Пермский край, Калининградская, Калужская и Кемеровская области).

В течение 2007-2014 гг. право законодательной инициативы Совета в Московской областной Думе было использовано 65 раз. Разработано 44 проекта федеральных и 21 проектов областных законов, затрагивающих вопросы местного самоуправления. Из них 6 федеральных и 5 областных законов были приняты. В стадии рассмотрения находятся 27 законопроекта (24 проект федеральных и 3 проекта областных законов).

Одной из форм оказания Советом правовой и методической поддержки органам местного самоуправления является разработка типовых муниципальных правовых актов, модельных уставов, методических рекомендаций по реализации 131-го Федерального закона. В течение семи лет разработано 39 таких документов, которые регулярно направляются в адрес руководителей органов местного самоуправления.

К приоритетам Совета относится также участие в программах подготовки и переподготовки муниципальных служащих Московской области. Это направление включает в себя и участие в формировании резерва управленческих кадров Московской области. Решением Комиссии по формированию и подготовке резерва управленческих кадров Московской области от 25.11.08 на Совет муниципальных образований Московской области возложены полномочия по формированию резерва для замещения должностей руководителей администраций муниципальных образований.

В целях содействия повышению престижа муниципальной службы, работы в органах местного самоуправления, органах территориального общественного самоуправления в 2008-2009 гг. проводился конкурс «Лучший муниципальный служащий Московской области», с 2010 года - конкурс «Лучший специалист в сфере местного самоуправления Московской области».

Конкурс проводится по номинациям:

• лучший специалист в сфере экономики и финансов;
• лучший специалист в социальной сфере;
• лучший депутат представительного органа муниципального образования;
• лучший руководитель органа территориального общественного самоуправления;
• лучший специалист в сфере организационного, правового и кадрового обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• лучший специалист в сфере информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• лучший специалист в сфере градостроительства, архитектуры, землепользования и строительства;
• лучший специалист в сфере коммунального хозяйства.

В 2009 году Советом также было подписано, а в 2012 году пролонгировано трехстороннее соглашение с региональным объединением профсоюзов и региональным объединением промышленников и предпринимателей. Данное соглашение направлено на повышение уровня жизни работников и членов их семей, надежную социальную защиту, повышение оплаты и улучшение условий труда, обеспечение занятости, смягчение ситуации на рынке труда в условиях финансового кризиса, дальнейшее развитие социального партнерства между органами местного самоуправления, объединениями работодателей и профсоюзами.

В 2012 году Совет заключил Соглашение о сотрудничестве с Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области. Оно предусматривает взаимодействие по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровой оценки недвижимого имущества и государственного земельного контроля в Московской области, а также по вопросам осуществления местного самоуправления на территории Подмосковья.

В 2012 году Председатель Совета А.Н. Баранов и Президент Торгово-промышленной палаты Московской области С.Д. Скороваров подписали соглашение о сотрудничестве между возглавляемыми ими организациями. Оно направлено на развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях Подмосковья. Сотрудничество предполагает совместную работу по созданию на местах торгово-промышленных палат и фондов поддержки предпринимательства, а также разработку законопроектов регионального и федерального уровня, правовых актов муниципального уровня, которые касаются развития предпринимательства и налогообложения субъектов малого и среднего бизнеса.

В 2013 году было подписано соглашение о сотрудничестве между Советом и Главным управлением МЧС России по Московской области. Соглашение о взаимодействии затрагивает вопросы гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Соглашение создает условия для совершенствования нормативно-правовой базы муниципальных образований в области гражданской обороны и наиболее эффективной реализации полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, а также способствует устранению избыточных административных барьеров при государственном контроле за деятельностью органов местного самоуправления.

Также в 2013 году было подписано соглашение о сотрудничестве с Советом муниципальных образований города Москвы. В рамках заключенного соглашения советы муниципальных образований занимаются разработкой типовых муниципальных правовых актов, модельных уставов, методических рекомендаций по реализации Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов в сфере местного самоуправления.

В 2014 году председатель Совета В.И. Шувалов подписал соглашение о взаимодействии с Уполномоченным по защите прав предпринимателей Московской области В.А. Головневым. Соглашение направлено на обеспечение гарантий государственной защиты прав предпринимателей, их соблюдения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами.

Кроме того, в 2014 году Совет муниципальных образований Московской области подписал соглашения о сотрудничестве с региональными отделениями Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС) и «Деловой России».

Согласно ст. 66 Федерального закона № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать ее.

Следует отметить, что в ряде субъектов РФ еще до 2003 г. были созданы региональные ассоциации, советы или союзы муниципальных образований, причем в основном советы муниципальных образований этих субъектов РФ создавались путем преобразования или реорганизации.

Например, в Иркутской области в апреле 1996 г. Управлением юстиции администрации Иркутской области была зарегистрирована некоммерческая общественная организация «Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области», учредителями которой стали 12 мэров городов и районов Иркутской области. В марте 2003 г. была зарегистрирована некоммерческая организация «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области», созданная в результате преобразования некоммерческой общественной организации «Ассоциация мэров городов и районов Иркутской области». В состав преобразованной Ассоциации вошли все 37 муниципальных образований Иркутской области. В октябре 2006 г. на общем собрании Ассоциации в ее Устав были внесены дополнения и Ассоциация приобрела статус Совета муниципальных образований Иркутской области. «По состоянию на 1 января 2009 г. членами некоммерческой организации «Ассоциация муниципальных образований Иркутской области» являются: 9 из 9 городских округов, 33 из 33 муниципальных районов, 51 из 67 городских поселений и 270 из 365 сельских поселений Иркутской области. Всего 333 из 475 муниципальных образований» .

Если в субъекте РФ не было ни одной региональной организации муниципальных образований, то она создавалась в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, согласно ч. 2 ст. 66 которого съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ:

• 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;
• 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;
• 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;
• 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ.

Совет муниципальных образований Московской области был

создан 26 мая 2006 г. на учредительном съезде, который проходил в городе Раменское . Членом Совета может быть любое муниципальное образование Московской области независимо от своего статуса. Совет муниципальных образований Московской области был создан в целях:

• - представления общих интересов муниципальных образований Московской области, обеспечения эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
• - организации взаимодействия органов местного самоуправления, защиты прав и общих интересов муниципальных образований, являющихся членами Совета, а также обеспечения координации деятельности членов Совета по развитию финансово- экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;
• - содействия реализации прав граждан на местное самоуправление;
• - организации сотрудничества с международными и зарубежными организациями, в том числе с объединениями муниципальных образований иностранных государств.

К основным направлениям деятельности Совета относятся:

• - оказание правовой и методической помощи органам местного самоуправления при реализации ими Федерального закона № 131-ФЗ в Московской области;
• - разработка методических материалов и модельных муниципальных правовых актов;
• - мониторинг реализации Федерального закона № 131-ФЗ;
• - разработка проектов нормативных правовых актов, проведение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления;
• - проведение семинаров, конференций, круглых столов, обучение руководителей и специалистов органов местного самоуправления;
• - подготовка информационных материалов о деятельности Совета и его членов для средств массовой информации.

На основании ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Общероссийский конгресс муниципальных образований учрежден 7 июля 2006 г. в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами 1 .

Членами Конгресса являются 80 советов муниципальных образований субъектов РФ, объединяющих около 92% муниципальных образований России. Основными направлениями деятельности Конгресса являются:

• - мониторинг федерального законодательства с точки зрения отслеживания интересов местного самоуправления;
• - участие в федеральном законотворческом и законодательном процессах;
• - организация взаимодействия с федеральными органами государственной власти по вопросам представления интересов местного самоуправления;
• - консультативно-методическое и организационное содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ, обеспечение их взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ;
• - содействие созданию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления. Конгресс выступил инициатором создания Общероссийского совета муниципальной службы, объединяющего представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, советов муниципальных образований субъектов РФ и учебных заведений, осуществляющих подготовку муниципальных служащих;
• - формирование информационного присутствия органов местного самоуправления в средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет;
• - осуществление международной деятельности в установленном порядке.

Вместе с тем в настоящее время продолжают активно действовать и иные ассоциации, союзы муниципальных образований или органов местного самоуправления, созданные в разное время. Приведем примеры .

Союз российских городов (СРГ) - общероссийская организация, созданная в 1991 г. на основании постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 апреля 1991 г. № 1052-1 и распоряжения Совета Министров РСФСР от 20 мая 1991 г. № 488-р для представления на федеральном уровне интересов городских муниципальных образований .

Союз создан в целях содействия становлению и развитию местного самоуправления в городских муниципальных образованиях Российской Федерации, создания условий для эффективной реализации норм законодательства о местном самоуправлении, эффективного осуществления полномочий местного самоуправления, координации деятельности городских муниципальных образований по различным направлениям деятельности, представительства и защиты прав и интересов городских муниципальных образований, обеспечения взаимодействия с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Основными задачами СРГ являются:

• - организация взаимодействия городских муниципальных образований по вопросам, затрагивающим интересы местного самоуправления;
• - способствование реализации в муниципальных образованиях - членах СРГ проектов, обеспечивающих эффективное исполнение органами местного самоуправления своих полномочий;
• - создание условий для эффективной работы представителей муниципальных образований - членов СРГ в Москве.

Союз создан в форме ассоциации и объединяет более 90 крупных и средних городов Российской Федерации с суммарным населением около 50 млн человек.

В июле 2006 г. СРГ стал базой для создания новой организации - Общероссийского конгресса муниципальных образований. К началу 2007 г. интерес городов к Союзу практически исчез . В январе 2008 г. в Екатеринбурге прошло заседание правления СРГ, на котором члены правления Союза (руководители крупнейших городов страны, руководители межрегиональных ассоциаций) отметили существенную роль СРГ в формировании диалога между региональной и федеральной властью. Они обсудили практику выражения коллегиального мнения.

Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) - добровольная межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия городов Сибири и Дальнего Востока . В настоящее время членами АСДГ являются 70 муниципальных образований трех типов (городские округа, городские поселения, муниципальные районы) с суммарным населением более 14 млн человек.

Решение о создании АСДГ (ранее - Ассоциация сибирских городов (АСГ)) было принято на семинаре-совещании советских и хозяйственных руководителей сибирских городов «Взаимодействие территориальных и ведомственных органов управления в развитии социальной сферы» 28-30 октября 1986 г. в поселке Листвянка Иркутской области по предложению сотрудников Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Академии наук СССР в качестве секции Сибирского отделения Советской социологической ассоциации.

Основными задачами АСДГ с момента образования и по сей день являются содействие социально-экономическому развитию городов - членов Ассоциации и организации городского самоуправления, а также защита прав и интересов городов в различных органах власти и управления. Основные приоритеты сформулированы следующим образом:

• 1) в области социально-экономического развития муниципалитетов:
  • - координация усилий в поисках путей улучшения экономической и социальной обстановки в муниципалитетах;
  • - содействие в разработке и внедрении прогрессивных технологий, оборудования и методов организации труда в системах жизнеобеспечения муниципалитетов;
• 2) в области организации местного самоуправления и защиты интересов муниципальных образований:
  • - подготовка совместных предложений федеральным органам государственной власти и субъектам РФ по проектам законов и иных нормативных актов, затрагивающих интересы местного самоуправления;
  • - подготовка предложений и участие в реализации федеральных и межрегиональных программ и проектов государственной поддержки местного самоуправления;
  • - информационное обеспечение муниципалитетов, создание информационных фондов общего пользования, необходимых для организации местного самоуправления.

Членами АСДГ могут быть муниципальные образования Сибири и Дальнего Востока, а также их ассоциации, признающие Устав Ассоциации и уплачивающие членские взносы. Представительство муниципалитетов - членов АСДГ осуществляется органами местного самоуправления городов в лице их руководителей.

Для АСДГ основной целью остается оказание содействия муниципалитетам в разработке эффективных методик в области управления.

Союз городов Центра и Северо-Запада России объединяет 26 городов с суммарным населением свыше 6 млн человек 1 . Союз городов Северо-Запада России основан в 1990 г. В июне 1990 г. в городе Череповце представители 12 городов «признали целесообразным объединение усилий городов северо-западной зоны РСФСР для совместного решения возникающих проблем на принципах равноправного и добровольного сотрудничества в политическом, социально-экономическом, экологическом и других направлениях». В июле там же на собрании полномочных представителей 14 городов Северо-Запада России был учрежден Союз городов Северо-Запада России, утвержден его Устав, принята соответствующая Декларация.

В связи с созданием федеральных округов и принимая во внимание, что 8 городов (из 26) входят в Центральный федеральный округ, на собрании Союза городов Северо-Запада России, состоявшемся 12 июля 2001 г. в городе Пскове, принято решение о расширении состава Союза путем объединения городов Центрального и Северо-Западного федеральных округов в ассоциацию муниципальных образований - Союз городов Центра и Северо- Запада России.

Основной принцип работы - проведение встреч, семинаров, конференций, в том числе заочных, по обмену опытом, изучению, анализу и сопоставлению достижений членов Союза, других ассоциаций и городов России, а также других стран в вопросах местного управления. Значительное внимание уделяется информационной поддержке органов местного самоуправления.

Союз городов Центра и Северо-Запада России широко представлен во всех правительственных и неправительственных институтах, связанных с вопросами местного самоуправления, и является одним из учредителей Союза российских городов и Общероссийского конгресса муниципальных образований.

Ассоциация малых и средних городов России - добровольное объединение муниципальных образований Российской Федерации, созданное по инициативе руководителей муниципальных образований в сентябре 2000 г. 1 Целью создания Ассоциации является содействие развитию местного самоуправления как политического института и основы гражданского общества России. Ассоциация малых и средних городов России является некоммерческой организацией в форме ассоциации; объединяет городские округа, городские поселения, муниципальные районы с населением до 200 тыс. человек. На сегодняшний день в Ассоциации состоит более 100 муниципальных образований. Интерес среди мэров к деятельности Ассоциации есть, ее ряды постоянно растут. Ассоциация малых и средних городов России:

• - представляет интересы органов местного самоуправления - членов Ассоциации во взаимоотношениях с органами государственной власти;
• - принимает участие и влияет на формирование российской законодательной базы, относящейся к сфере деятельности органов местного самоуправления;
• - обеспечивает членов Ассоциации своевременной, качественной и актуальной информацией на социальные, экономические и политические темы;
• - обеспечивает взаимодействие глав муниципальных образований с государственными органами власти;
• - собирает, анализирует и распространяет образцы лучшей муниципальной практики;
• - содействует развитию межмуниципальных связей, а также обеспечивает взаимодействие с другими ассоциациями и союзами муниципальных образований;
• - организует и проводит федеральные семинары, всероссийские конференции для руководителей и специалистов муниципальных образований и их администраций, руководителей и депутатов представительных органов муниципальных образований и их аппаратов;
• - осуществляет обмен опытом и содействует развитию межмуниципальных связей;
• - оказывает органам местного самоуправления организационную, методическую и юридическую помощь, в том числе осуществляет правовую защиту интересов органов местного самоуправления;
• - способствует реализации инвестиционных проектов в муниципальных образованиях;
• - пропагандирует деятельность Ассоциации в средствах массовой информации.

Ассоциация сельских поселений РФ была создана 20-21 ноября 2003 г. в селе Черноречье Оренбургского района Оренбургской области на собрании представителей сельских и поселковых муниципалитетов Российской Федерации 1 . Учредителями Ассоциации являются: Ассоциация сельских поселений Челябинской области, Ассоциация сельских поселений Астраханской области, сельские поселения Оренбургской области. Ассоциация сельских поселений РФ имеет постоянные деловые контакты с федеральными органами власти, Общероссийским конгрессом муниципальных образований, с ассоциациями других регионов России. Ряд представителей являются членами федеральных советов по местному самоуправлению и членами различных комиссий по разработке законодательной базы местного самоуправления в Российской Федерации. Ассоциация сельских поселений РФ оказывает методическую и консультационную помощь органам местной власти сельских поселений, организует межмуниципальное сотрудничество, разрабатывает модельные акты для органов местного самоуправления, уставы муниципальных образований.

Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС) - общероссийская общественная организация, учрежденная в мае 2006 г. 1

Важнейшие цели и задачи ВСМС:

• - мониторинг реформы местного самоуправления в Российской Федерации;
• - совершенствование системы местного самоуправления в России;
• - вовлечение муниципального сообщества в процесс принятия ключевых решений, касающихся развития местного самоуправления и страны в целом;
• - организация обучения и консультационно-методической поддержки представителей органов местного самоуправления;
• - организация социальных проектов на территории муниципальных образований Российской Федерации.

Членами ВСМС являются физические лица: представители органов местного самоуправления и депутаты региональных законодательных собраний, депутаты Государственной Думы, сенаторы, представители общественных организаций. К настоящему моменту региональные отделения ВСМС созданы в 76 регионах России.

При ВСМС созданы Клуб мэров России, объединяющий руководителей областных центров, Клуб глав муниципальных образований, в который входят главы городских и сельских поселений, городских округов и муниципальных районов, а также Клуб муниципальных депутатов. Клубы являются экспертными советами, отражающими интересы и точку зрения различных групп муниципального сообщества.

Важнейшее направление работы ВСМС - выявление лучших практик муниципального управления и организация обмена опытом между руководителями различных муниципальных образований. В 2008 г. ВСМС стал оператором ежегодных конкурсов среди муниципальных образований, проводимых Минрегионом России, в ходе которых выявлялись победители по 15 номинациям, в том числе «Лучшая практика управления местными финансами», «Лучшая практика управления коммунальным хозяйством», «Лучшая практика решения социальных вопросов», «Лучшая практика поддержки малого и среднего бизнеса», «Лучшая практика стимулирования гражданской активности».

См.: История Союза российских городов // Союз российских городов. 2008.№ 1.

См.: URL: http://www.asdg.ru.