Общественный контроль осуществляют общественные организации граждане. Способы общественного контроля. Государственный контроль и общественный надзор за охраной труда

Материал к дискуссии

1. Что такое «Общественные советы»?

Общественные советы при органах исполнительной власти области – одна из возможностей для гражданина принять участие в процессах регионального управления. Это консультативно-согласовательные органы при областных департаментах и агентствах, формируемые на принципах открытости. Перед советами стоит широкий спектр задач: от осуществления общественного контроля за органом власти до привлечения граждан к выработке государственной политики в профильной сфере (Народное правительство Ярославской области ).

Общественный совет - образование с участием представителей общественности, которое имеет внутреннюю формализованную структуру, за которым государственные органы закрепляют определенные полномочия, и с которым консультируются по вопросам принятия и исполнения государственных решений (из Википедии ).

Общественные советы являются одним из механизмов общественного участия. Главным отличием общественных советов является большая вовлеченность граждан в работу руководящих органов, это могут быть органы местной, законодательной или исполнительной власти.

2. Для чего «Общественные советы»?

Согласно Указу Президента от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», общественные советы должны стать механизмом общественного контроля за деятельностью органов власти. Документ предписывает отказ от формирования общественных советов самими органами власти, а также обязательное участие в деятельности общественных советов независимых экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций.

«В настоящее время их (общественных советов ) работа носит формальный или показной характер. Они не должны быть формальным придатком и декоративной структурой, а призваны выступать в роли экспертов, а порой и конструктивных оппонентов ведомств, быть активными участниками системы противодействия коррупции» (В.В. Путин, статья «Демократия и качество государства»).

«Формирование и деятельность общественных советов - это важная и неотъемлемая часть общественного контроля» (А.Бречалов, секретарь Общественной палаты Российской Федерации ).

3. «Общественный совет» как субъект общественного контроля

ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Статья 9. Субъекты общественного контроля

1. Субъектами общественного контроля являются:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований ;


4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Формы общественного контроля

Статья 18 ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Законом предусмотрено многообразие форм общественного контроля, в том числе:

· Общественный мониторинг – постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов и организаций;

· Общественная проверка – сбор и анализ информации, проверка фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов и организаций, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы негосударственных некоммерческих организаций;

· Общественная экспертиза – оценка актов, решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов и организаций с использованием специалистов, привлеченных на общественных началах;

· Общественное обсуждение – публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов и организаций с обязательным участием в таких обсуждениях уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются;

· Общественные (публичные) слушания – собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - органами и организациями для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость, либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы негосударственных некоммерческих организаций;

Общественный контроль может осуществляться и в иных формах, предусмотренных законодательством.

5. Результаты «общественного контроля»

Подведение итогов осуществляется путем подготовки и направления в органы и организации итогового документа .

Таким документом может быть:

· итоговый документ общественного мониторинга;

· акт общественной проверки;

· заключение общественной экспертизы;

· протокол общественного обсуждения;

· протокол общественных (публичных) слушаний.

6. Об открытости доступа к информации общественного контроля (деятельности общественных советов)

Согласно ФЗ № 212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» субъектами общественного контроля могут создаваться специальные сайты, а также могут использоваться официальные сайты органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, общественных палат субъектов РФ и общественных палат (советов) муниципальных образований.

Субъекты общественного контроля размещают на указанных сайтах информацию о своей деятельности, доступ к которой, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, является открытым.

ФЗ № 212 Статья 10. «Права и обязанности субъектов общественного контроля». Пункт 2. Субъекты общественного контроля при его осуществлении обязаны обнародовать информацию о своей деятельности по осуществлению общественного контроля и о результатах контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом.

7. Общественные советы в Смоленской области

Виды Общественных советов (ОС), являющихся субъектами «общественного контроля»:

· ОС, созданные при региональных управлениях федеральных органов государственной исполнительной власти

· ОС, созданные при региональных органах власти

· муниципальные общественные советы.

Что такое общественный контроль и кто его должен осуществлять?

Отвечает прокурор Троицкого административного округа Дмитрий Николаевич Михайлов

С 02 августа 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», который установил правовые основы организации и осуществления такого контроля за деятельностью государства и муниципалитетов.

Под общественным контролем в Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Законом определено, что субъектами общественного контроля являются:

1. Общественная палата Российской Федерации;

2. общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3. общественные палаты (советы) муниципальных образований;

4. общественные советы при федеральных органах исполнительной власти,
общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных
органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться:

1. общественные наблюдательные комиссии;

2. общественные инспекции;

3. группы общественного контроля;

4. иные организационные структуры общественного контроля.

Подконтрольными органами и организациями являются органы государственной власти и местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, а также иные органы и организации, осуществляющие отдельные публичные полномочия на основании федерального закона.

Общественный контроль будет осуществляться на добровольной основе гражданами как лично (в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов), так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (общественных палат, советов, наблюдательных комиссий, инспекций, групп общественного контроля).

В качестве форм общественного контроля закон предусматривает общественный мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу, а также общественные обсуждения и публичные слушания. Перечень является открытым. Законом регулируется порядок реализации каждой формы контроля.

На подконтрольные органы и организации возложены обязанности:

1. рассматривать итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и учитывать предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах;

2. предоставлять субъектам общественного контроля информацию о своей деятельности, представляющей общественный интерес, в установленном порядке.

В случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, будут учитываться при оценке эффективности деятельности соответствующих органов и организаций.


Обеспечение безопасности работ является прямой и основной обязанностью каждого работодателя. Основные нормы закреплены в профильных законах. Указанные положения развиваются и находят свое отражение в ведомственных локальных документах. Они разрабатываются на основании положений закона и профильных Постановлений Правительства.

Работодатель назначает ответственных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением инструкций и соответствию условий труда действующим правилам (по сути, это регулирование СУОТ организации). Но это ведомственный контроль за охраной труда.

Между тем, трудовым законодательством предусмотрена еще одна форма контроля за охраной труда – общественная (является частью трехступенчатого контроля, инициируемого посредством соответствующего приказа).

Кто осуществляет общественный контроль за охраной труда?

Общественный надзор, как форма осуществления деятельности по охране работ прямо предусмотрена в ст. 22 ТК РФ . Указанная статья закона устанавливает, какие организации осуществляют общественный контроль за охраной труда.

Их следует перечислить более подробно:

  • Профсоюзы. Это профессиональные организации, которые действуют в той или иной отрасли либо на конкретном крупном предприятии. Они создаются и действуют в интересах работников. Среди функций профессиональных союзов имеется и общественный надзор за охраной труда;
  • Выборные органы организации из числа персонала. Такая форма осуществления функций предусмотрена для случаев, когда профсоюзных органов не имеется. Тогда сотрудники самостоятельно вправе определить своих выборных представителей, которые будут защищать их права в сфере безопасности работ.

Следует указать, что осуществление общественного контроля является правом коллектива, а не его обязанностью. Такие органы можно и не создавать. Одновременно с этим, работодатель не имеет права препятствовать созданию данного органа и обязан учитывать его мнение.

Административно общественный контроль по охране труда

Это наилучший вариант. Он действует, когда руководство понимает значимость задачи по обеспечению охраны труда и реально заинтересовано в правильном исполнении данной функции.

В этом случае, представители коллектива и руководства осуществляют обеспечение безопасности совместно. Для этого допускается создавать постоянно действующие комиссии.

Указанные органы наделяются следующими полномочиями:


  • Проверять правильность ведения инструктажа. Необходимо в каждом случае выяснять, имело ли место такое мероприятие и насколько правильно оно проведено. При необходимости, в ходе исполнение мероприятий по инструктажу, могут присутствовать выборные представители сотрудников либо члены организации профсоюза;
  • Они могут проверять соответствие локальных инструкций и распоряжений на предмет их соответствия с нормативными актами и законом. Если инструкции составлены не верно или включает не полный перечень обязанностей работодателя, орган может потребовать внесения в них изменений;
  • Общественный контроль за охраной труда в организации осуществляет разбирательство по фактам несчастных случаев и травматизма. Работа комиссии является совместной, поскольку в ней принимают участие представители органа общественного надзора и руководства организации;
  • Наличие и состояние защитных средств, средств тушения огня и прочего оборудования. Все должно находиться в рабочем состоянии.

Профессиональный союз или выборный орган от работников организации наделен и другими полномочиями, которые вытекают из обязанностей работодателя. Соответственно, перечень его обязанностей является перечнем правомочий указанного органа.

Приказ об организации административно общественного контроля за состоянием охраны труда

Создание органа из работников профессионального союза и представителей работодателя, а также их деятельность осуществляется на основании приказа. Для оформления полномочий и закрепления факта, руководство должно издать специальный приказ об этом.

В приказе декларируется создание комиссии и отражаются ее основные задачи. А оформление ее структуры и конкретный порядок деятельности определяются другими ведомственными актами. Например, это может быть положение об участии профессионального союза в надзоре за безопасностью работ.

Образец заполнения журнала административно-общественного контроля по охране труда

Осуществление указанной деятельности подлежит обязательному документированию. Установлена специальная форма заполнения журнала. Он включает несколько граф по каждой степени надзора. Скачать правильный образец можно

Помимо самой формы, он содержит еще и примечания. Они позволят не ошибиться и верно заполнять данный учет.

Государственный контроль и общественный надзор за охраной труда

Государственные службы в данной сфере представлены инспекцией и прокуратурой. Оба этих субъекта наделенными широкими возможностями по проведению проверок организаций. При установлении нарушений, они вправе требовать привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности, составлять административные протоколы.

В ряде случаев, указанные субъекты могут приостанавливать деятельность предприятия и подавать иски в суд в интересах работников. При этом органы внутреннего контроля могут обращаться в инспекцию или прокуратуру с заявлением о проведении проверок и сообщать об имеющихся нарушениях.

Общественный контроль за охраной труда – это деятельность профсоюзных органов и уполномоченных лиц по вопросам соблюдения трудового законодательства в организациях в соответствии с установленными нормами.

Дорогие читатели! Статья рассказывает о типовых способах решения юридических вопросов, но каждый случай индивидуален. Если вы хотите узнать, как решить именно Вашу проблему - обращайтесь к консультанту:

ЗАЯВКИ И ЗВОНКИ ПРИНИМАЮТСЯ КРУГЛОСУТОЧНО и БЕЗ ВЫХОДНЫХ ДНЕЙ .

Это быстро и БЕСПЛАТНО !

Уполномоченными лицами могут быть представительные органы выбранные работниками или отдельные работники предприятия. Представительные органы вправе создавать свои инспекции.

Нормативная база

Основным правовым документом является Конституция РФ. Статья 37 этого закона дает право на труд каждому гражданину и запрещает принудительную работу.
В Конституции сказано, что каждый работающий гражданин имеет право на безопасный труд, оплату и защиту государства от безработицы.

Контроль, за соблюдением и охраной трудовых отношений, регламентируется ТК РФ.

С 2006 года Трудовой кодекс РФ дает право организовывать службы охраны труда в организациях, при условии, если число работников превысило 50 человек. В штатное расписание можно включать должность инженера по технике безопасности или другого специалиста, отвечающего за охрану труда.

Также существует множество указов Президента РФ и различных постановлений Правительства РФ в области защиты труда.

В организациях или на предприятиях утверждаются локальные документы, определяющие права работников на безопасный труд.

Понятия

Общественная охрана труда включают в себя ряд действий, направленных на обеспечение безопасности на производстве, таких как:

  • технические;
  • организационные;
  • санитарные;
  • реабилитационные;
  • социальные;
  • экономические.

За проведение вышеназваных мероприятий ответственность несет руководитель предприятия, общественный контроль, профсоюзные организации и уполномоченные лица.

К понятиям относятся и такие термины:

  • Охрана труда – комплекс мер, обеспечивающие жизнь и здоровье человека в условиях производства и в соответствии с нормативно-правовой базой.
  • Условия труда – организация рабочего места и места отдыха для работника.
  • Вредные факторы на производстве – нарушение санитарно — гигиенического порядка.
  • Опасность на производстве – нарушение правил эксплуатации приборов и механизмов.
  • Безопасность – соблюдение необходимых требований работниками и руководством.
  • Техника безопасности — комплекс мер на предприятии направленных против травматизма и профессиональных заболеваний.

Виды

Существует два вида общественного контроля охраны труда.

Ведомственный

Этот вид контроля регулируется вышестоящие организации на основании нормативно-правовой базы в отношении подчиненных организаций. Такой контроль проводят профильные министерства и ведомства, ассоциации и другие организации.

В компетенцию ведомственного контроля входит:

  • Проведение анализа условий работы в организациях.
  • Выявление причин полученных травм во время работы.
  • Участие в расследовании происшествий на рабочем месте.
  • Проведение обучающих семинаров.
  • Выполнение работ по аттестации (сертификации) рабочих мест.

На самих предприятиях и производствах эту функцию обязаны выполнять специалисты по технике безопасности.

Административно-общественный

Он проводится для снижения опасных факторов на производстве, травматизма и заболеваний. Такую функцию выполняет руководство организации совместно с профсоюзом.

Этот вид контроля может быть многоступенчатым:

  • Первая ступень – это проверки, проводимые руководством на рабочем участке каждый день перед работой.
  • Вторая ступень – ежемесячный контроль руководителя предприятия совместно с органами общественного контроля. Цель проверки – техническое состояние оборудование и подсобных помещений, выполнение профилактических мероприятий.
  • Третья ступень – это ежеквартальные проверки по результатам устранения выявленных ранее недостатков и предписаний, организация обучения инженерно-технического состава и проверка полученных знаний.

Организация общественного контроля за охраной труда в организации

Безопасный труд гарантирован гражданину Конституцией РФ. Вопросы охраны труда регулируется ТК РФ.

Осуществляют контроль:

  • профессиональные союзы;
  • уполномоченные лица.

Профсоюзы имеют право:

  • следить за выполнением норм и правил закона о труде;
  • организовать и провести независимую экспертизу;
  • быть участниками комиссий по расследованию несчастных случаев и причин профессиональных заболеваний;
  • запрашивать любые сведения от руководящих органов, относительно условий работы;
  • оказывать помощь пострадавшим членам профсоюза в возмещении вреда здоровью, полученному во время работы;
  • требовать остановку работы у работодателя, в случаях грубого нарушения правил безопасности.

Согласно части 2 ст.370 ТК РФ руководителю отводится семь дней для устранения выявленных недостатков после получения требования от профсоюзного органа.

Уполномоченные лица избираются на общем собрании работников, на какой срок и какое количество уполномоченных лиц - определяется . Права у них такие же, как и у профсоюзов – охрана труда, защита социальных прав и гарантий трудящихся.

Уполномоченные лица (или орган) входят в состав комитета по охране труда вместе с представителями профсоюза. Обычно – по пять человек от каждого органа.

Комитет утверждается приказом руководителя и имеет следующие полномочия:

Документальное оформление

Чтобы состояние охраны труда на предприятии соответствовало установленным законодательством правилам, необходимо:

  • утвердить руководителем инструкцию по охране труда;
  • разработать журналы регистраций;
  • составить график медицинских осмотров;
  • принять положение о выдаче работникам средств защиты и др.

Если подробнее остановиться каким должен быть журнал, надо отметить, что есть журналы, обязательные в каждой организации, а есть – необходимые при специальных работах.

К обязательным относятся журналы:

  • регистрации вводного инструктажа;
  • учета инструкций по охране труда на предприятиях;
  • регистрации несчастных случаев на производстве;
  • учета выданных инструкций работникам;
  • учета технического состояния оборудования;
  • проверки соблюдения правил по охране труда и др.

Пример

Событие: 21 июля 2014 года Президент РФ подписал Федеральный закон № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Проект закона был внесен Президентом РФ в Государственную Думу 12 марта 2014 года и одобрен Советом Федерации 9 июля.

Комментирует эксперт Центра научной политической мысли и идеологии, к.ю.н., Александр Гаганов

1. История законопроекта

О необходимости разработки законопроекта давно говорила Общественная палата Российской Федерации, в 2012 году ею был подготовлен свой проект закона об общественном контроле. Возможно, этот проект был взят за основу при разработке закона: проект 2012 года состоял из 94 статей, тогда как принятый закон устанавливает лишь основы общественного контроля и содержит 27 статей.

Поручение о подготовке проекта закона об общественном контроле было дано Совету по развитию гражданского общества и правам человека Президентом России Владимиром Путиным в сентябре 2013 года по итогам заседания Совета. В своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года Президент озвучил просьбу к Общественной палате, Совету по правам человека, другим общественным и правозащитным организациям активно включиться в подготовку проекта закона «Об общественном контроле».

В российской действительности нет работающих механизмов для воплощения в жизнь проектов, которые идут снизу, от граждан, поэтому не вызывает особого удивления то, что даже закон об общественном контроле был инициирован сверху, главой государства. Казалось бы, в таком законе должны быть заинтересованы представители народа – депутаты, и, действительно, несколько раз они пытались вносить законопроекты на тему контроля. Так, в 1996 году депутаты вносили проект № 96700363-2 «Об общественном контроле за проведением выборов и референдумов и об открытости и гласности подведения итогов голосования», приняли его в трех чтениях, но Совет Федерации отклонил закон. В 2007 году группа депутатов, в том числе Виктор Алкснис и Сергей Бабурин, вносила в Думу проект закона № 478630-4 с наименованием, аналогичным советскому закону 1979 года, «О народном контроле». Проект предусматривал создание государственного органа – Комитета народного контроля РФ, также аналогично одноименному советскому органу. Однако проект был возвращен авторам для доработки, в частности, для получения заключения Правительства РФ, но депутаты почему-то не стали устранять указанные им недостатки, и закон не рассматривался на заседании Думы.

2. Государственный и общественный контроль. Правовая база

Надо различать контроль, который осуществляет само государство как за деятельностью своих органов, так и за частной сферой, и тот контроль, который исходит от общества. Первый осуществляется в рамках властных полномочий органами государства, второй организационно независим от государства и реализовывается гражданами как частными лицами. Контрольные полномочия в той или иной степени есть практически у всех органов государственной власти. В конституциях зарубежных стран, а также в российской доктрине конституционного права выделяется контрольная ветвь власти. В России к контрольной власти относят органы прокуратуры, уполномоченных по правам, счетную палату, органы конституционного контроля. Среди исследователей нет единства по вопросу о существовании самостоятельной, обособленной контрольной власти в России, а не выделяет эту ветвь власти.

Общественный контроль имеет иную природу, он обособлен от контрольной власти государства и осуществляется на основе самоорганизации граждан и даже просто отдельными гражданами по их собственной инициативе. В России контролем по собственной инициативе занимаются, как правило, НКО и правозащитные организации, а общественные палаты и общественный контроль насаждаются сверху.

В 2005 году по инициативе Президента России был принят закон об Общественной палате РФ. В 2008 году по инициативе депутатов был принят Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», над которым работали почти 8 лет.

В конце 2011 года Президент РФ также внес законопроект № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (двумя другими проектами, вносящими изменения в закон об уполномоченном и в КоАП РФ), он был принят Думой в первом чтении, затем рассмотрение было перенесено на неопределенный срок.

Ряд федеральных законов также содержит отдельные положения об общественном контроле, однако до сих пор стройной системы общественного контроля не было. Ряд законов напрямую не относится к общественному контролю, но их можно отнести к правовой базе, обеспечивающей контроль. В частности, большое значение имеют Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В связи с принятием Федерального закона об общественном контроле потребуется внести изменения в 25 федеральных законов (согласно перечню в пакете документов президентской законодательной инициативы). Поскольку вопросы общественного контроля относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов и многие субъекты Федерации уже приняли свои законы об общественных палатах и об общественном контроле, придется приводить их в соответствие с новым федеральным законом.

3. Что же такое общественный контроль?

Попробуем найти ответ в определении, которое предлагает статья 4 Закона об общественном контроле: общественный контроль – это «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». Бросается в глаза определение понятия через формулировку «контроль – это деятельность субъектов контроля». Такой же неудачный способ конструирования определения был недавно применен в от 28.06.2014 № 172-ФЗ. Возникает и другой вопрос: что такое публичные полномочия? Что за организации их осуществляют, то есть, кого собирается контролировать общество? Понятие публичных полномочий не расшифровывается в правовых актах, хотя и встречается в нескольких законах.

Определение понятия содержит цели общественного контроля: наблюдение за деятельностью органов власти и организациями, осуществляющими публичные полномочия, и общественная проверка, анализ и общественная оценка их актов и решений. Что такое наблюдение за деятельностью органов? Смотреть новости по телевизору? Преодолев множество бюрократических препятствий, посетить заседание Госдумы? Телевизор смотрят почти все, так что же – все могут гордо заявить, что они принимают участие в общественном контроле?

Однако контроль не сводится к наблюдению. Изучение словарей позволяет прийти к выводу о том, что контроль – это, прежде всего, проверка. И вторая часть целей – общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений – отражает истинный смысл понятия контроль.

Статья 5 Федерального закона также говорит о целях и задачах общественного контроля. К целям отнесены следующие: обеспечение реализации и защиты прав и свобод граждан, обеспечение учета общественного мнения, общественная оценка деятельности органов и организаций. Почему эти цели не корреспондируют с целями, указанными в определении понятия? Как правило, защита прав предполагает, что права уже были нарушены (если же еще не были нарушены, то это режим охраны). Какими способами будут защищаться нарушенные права граждан, если общественный контроль – это наблюдение и проверка, анализ и общественная оценка? Общественная палата вынесет общественное порицание госоргану – нарушителю прав и свобод?

Учет мнения и предложений граждан необходим в демократическом государстве, поэтому ниже мы рассмотрим, предлагает ли Закон работающий механизм учета мнения.

Общественная оценка деятельности госорганов – также немаловажный элемент обратной связи в государстве. Есть ли в Законе последствия негативной оценки? Об этом – ниже.

Задачи общественного контроля, согласно Закону, таковы: формирование и развитие гражданского правосознания; повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества; содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов; реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и общественных объединений; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов власти; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности органов власти. Вкратце все эти задачи сводятся к созданию механизмов работы гражданского общества, двусторонней обратной связи между обществом и государством. Задачи правильные, но звучат неконкретно и декларативно. Они содержат общие цели, стоящие перед государством, и в той или иной степени дублируют положения других законов (например, пункт 1 статьи 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

Сравним эти современные задачи с теми, что ставились перед советским народным контролем. Согласно статье 3 Закона СССР 1979 года «О народном контроле в СССР» «органы народного контроля призваны вести систематическую проверку выполнения директив Партии, советских законов и решений Правительства, решительно выступать против всего, что наносит ущерб интересам государства, способствовать развитию у граждан чувства ответственности за дела всего общества». Далее закон называл основные направления работы органов народного контроля: контроль выполнения госпланов; повышение эффективности и качества производства; внедрение в производство достижений науки и техники, борьба с нарушениями государственной дисциплины (бесхозяйственностью, расточительством, волокитой, бюрократизмом и др.); контроль за соблюдением законов при рассмотрении обращений граждан. Советский закон даже эмоционален: «Всей своей деятельностью органы народного контроля должны способствовать улучшению работы предприятий, колхозов, учреждений, организаций, министерств, государственных комитетов и ведомств, воспитанию их работников в духе строгого соблюдения государственной дисциплины и социалистической законности, предупреждать должностных лиц от ошибок и упущений в работе, добиваться устранения выявленных недостатков». Да, эти задачи тоже декларативны, но за ними стоит больше содержания, чем за пустыми красивыми словами российского закона. Советский народный контроль ставил перед собой задачи в первую очередь в экономической сфере, тогда как современный общественный контроль является политическим средством. Вот только в чьих руках и в каких целях он будет действенным средством?

4. Что принципиально в общественном контроле?

Статья 6 Федерального закона говорит о принципах общественного контроля. Тут почти все стандартно (законность, добровольность, самостоятельность, публичность, объективность и др.), за исключением нескольких принципов, которым мы уделим некоторое внимание.

Закрепляется обязательность рассмотрения органами и организациями итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в некоторых случаях обязателен и учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах. Обязанность рассматривать госорганами итоговых документов может вытекать и из закона об обращениях граждан (в котором, правда, почему-то нет аналогичной обязанности организаций, осуществляющих «публичные полномочия», так что в этом смысле новый закон прогрессивен). А с обязанностью учитывать выводы органов общественного контроля опять вопросы. Если в статье 5 Закона учет мнения назван в качестве общей цели контроля и не содержит изъятий («есть мнение общества – учитывайте»), то здесь, в принципах контроля, оказывается, что

учет обязателен только в случаях, предусмотренных законами. К слову, такие законы пока не приняты, а могут и не быть приняты никогда. Получается, что каким бы ни был механизм учета общественного мнения, содержащийся в Законе, он обездвижен этой отсылочной нормой уже на уровне принципов.

Очень хитрая правовая конструкция, которую легко не заметить неискушенному человеку.

Далее. Принцип недопустимости необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов и организаций и оказания неправомерного воздействия на них. Что считать необоснованным вмешательством и кто решает, насколько вмешательство обосновано? В каких пределах воздействие допустимо, а когда неправомерно? Имеются ли в виду угрозы, шантаж, рукоприкладство, либо речь о широком освещении в СМИ, пикетировании и других протестных акциях? То есть Закон говорит: контролируйте, но не слишком-то вмешивайтесь, выражайте свое мнение, но не особо требуйте его учета.

Закон устанавливает презумпцию добросовестности деятельности органов власти и организаций. Это должно бы означать, что общественным контролерам предстоит доказывать обратное. Ни вопросы о добросовестности, ни правовой смысл презумпции не раскрыты в Законе, поэтому смысл закрепления этого принципа теряется. Принцип добросовестности – древний гражданско-правовой принцип еще из римского права (bonafides). Презумпция добросовестности характерна для участников гражданских правоотношений, она закреплена Гражданским кодексом РФ (пункт 5 статьи 10). В философском плане можно провести аналогию с презумпцией невиновности в уголовном праве. Возможно, презумпция добросовестности госорганов подчеркивается в противовес негативному мнению общества о государстве («все чиновники воры», «везде коррупция»), что только усиливает подозрения в недобросовестности. Распространение презумпции добросовестности на публичное право в указанном контексте и перспективы ее практического применения сомнительны.

Ряд принципов разделяют общественный контроль и деятельность партий. Так, закрепляется принцип «соблюдения нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля». Тем самым, возможно, предпринимается попытка сделать контроль объективным, исключить политические мотивы. Насколько это реально, особенно в свете в целом политических целей общественного контроля? Кто будет следить за соблюдением этого принципа? Каковы будут последствия его нарушения? Всё это неясно.

5. А контролёры кто?

Глава 2 Закона посвящена статусу субъектов общественного контроля. Общественный контроль осуществляют: общественные палаты федерального уровня, уровня субъектов Федерации и муниципального уровня, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти и при органах государственной власти субъектов Федерации (законодательных и исполнительных), общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля. Перечень субъектов открытый. Существует также понятие общественного инспектора и общественного эксперта и даже понятие «иного лица общественного контроля». Субъекты общественного контроля могут создавать ассоциации и союзы.

Советские органы народного контроля являлись государственными органами, образовывали вертикаль на принципах двойного подчинения (подчинялись Совету Министров, Верховному Совету и его Президиуму своего уровня, либо советам народных депутатов, а также вышестоящему комитету народного контроля). Для органов общественного контроля закрепляется принцип самостоятельности и независимости от органов власти и организаций, то есть от тех, чью деятельность контролируют. Отсутствует также вертикаль общественных палат, то есть подчинение нижестоящих палат вышестоящим, однако есть элементы такой вертикали. Так, состав общественного совета при федеральном органе исполнительной власти утверждается руководителем органа по согласованию с советом Общественной палаты Российской Федерации. Какова роль такого согласования, каковы последствия несогласования состава совета, для чего вообще нужно это согласование, закон умалчивает. Есть элемент вертикали и в порядке формирования Общественной палаты РФ, в которую входят представители региональных палат.

Как формируются органы общественного контроля?

Федеральная общественная палата формируется в соответствии с федеральным законом о ней из сорока граждан Российской Федерации, утверждаемых Президентом РФ, восьмидесяти пяти представителей общественных палат субъектов РФ и сорока трех представителей общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций. Палаты субъектов Федерации формируются в соответствии с законами субъектов РФ. Например, московская Общественная палата частично утверждается Мэром Москвы, частично избирается по административным округам и частично избирается членами самой Общественной палаты. В Московской области Общественная палата частично назначается Губернатором области, частично – Московской областной Думой, частично избирается членами самой палаты. Список кандидатов формируется общественными объединениями.

Общественные советы при федеральных министерствах и общественные советы при органах власти субъектов Федерации наделены консультативно-совещательными функциями. Первые формируются на основе конкурса, который организовывает Общественная палата РФ, если иной порядок не установлен Президентом или Правительством РФ. Вторые формируются в соответствии с законами субъектов РФ. Кандидатов в члены общественного совета при министерстве выдвигают общественные организации, требования к кандидатам устанавливает сам госорган совместно с федеральной Общественной палатой. Состав совета утверждается руководителем госоргана по согласованию с Общественной палатой РФ.

Порядок образования общественных инспекций и групп общественного контроля Закон не устанавливает: есть отсылочные нормы к другим законам. Общественные наблюдательные комиссии образовываются в соответствии с Федеральным законом от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

Какие права у общественных контролеров?

Права субъектов общественного контроля, на первый взгляд, обширны. Помимо осуществления общественного контроля в формах, очерченных законом, и других вспомогательных прав (статья 10 Закона), они могут обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, в случаях, предусмотренных федеральными законами. Это серьезное процессуальное право, которое, однако, не обеспечено ни Гражданским процессуальным кодексом РФ, ни другими законами, которые должны установить случаи, когда возможна реализация права. Субъекты общественного контроля имеют право запрашивать у контролируемых органов необходимую информацию, посещать эти органы в установленном порядке, подготавливать по результатам осуществления контроля итоговый документ и направлять его в органы власти, при выявлении нарушений прав и свобод человека направлять материалы уполномоченным по правам. Однако непонятно, чем все эти права принципиально отличаются от прав любого гражданина, который также может обращаться в органы власти, запрашивать интересующую информацию, посещать органы власти в том же установленном порядке (пока этот порядок одинаков и для граждан, и для общественных контролеров), направлять свои выводы о нарушениях прав. Обращение гражданина также обязательно для рассмотрения в органе власти, также обязательно ему должны дать ответ, также орган власти может дать отписку как гражданину, так и общественным контролерам. Как было указано выше, есть одно важное отличие: по закону об обращениях граждан обязанность рассмотреть обращение гражданина и дать ответ в срок есть только у госорганов и местных органов, а по закону об общественном контроле такая обязанность появляется и у организаций, осуществляющих публичные полномочия.

Другие отличия статуса субъектов общественного контроля от статуса обычного гражданина содержатся в статье 16 Закона. Статья закрепляет обязанность органов рассмотреть итоговые документы общественного контроля; в установленных случаях они также учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах (такие случаи пока не установлены); в установленных случаях предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, учитываются при оценке эффективности деятельности органов власти (эти случаи также не установлены). О результатах рассмотрения итоговых документов органы должны дать ответ в течение 30 дней (такой же срок установлен для обращений граждан), а в случаях, не терпящих отлагательства, - незамедлительно. Что это за случаи, закон не уточняет. При этом орган власти не обязан безропотно соглашаться со всеми выводами субъектов общественного контроля, он вправе направлять обоснованные возражения на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах общественного контроля.

Закрепляется обязанность органов власти и организаций предоставлять общественным контролерам в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации, информацию о своей деятельности, представляющей общественный интерес (но не содержащую гостайну или иную конфиденциальную информацию). Эта обязанность может быть актуальна, но ее легко обойти, ссылаясь то на коммерческую тайну, то на гриф «ДСП». И как тогда быть общественным контролерам – каждый раз требовать информацию через суд?

Установлена обязанность органов власти и организаций в случаях, предусмотренных законами, учитывать предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, и принимать меры по защите прав и свобод. Как мы писали выше, такие случаи пока не установлены и могут вовсе не устанавливаться: все это отдано на откуп другим федеральным законам, законам субъектов Федерации и муниципальным актам. Есть небольшая надежда, что такие случаи будут закрепляться на региональном и муниципальном уровне, так как там власть ближе к населению и народ может через депутатов повлиять на местные законы.

Закон называет следующие формы общественного контроля (статья 18): общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие. Субъекты общественного контроля обязаны обнародовать информацию о своей деятельности и о результатах контроля.

Закон говорит о том, что в состав общественного совета не могут входить лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, госслужащие и лица, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы, лица, имеющие судимость, а также лица с двойным гражданством. Имеется также статья 11 о конфликте интересов. Все это в той или иной степени аналогично положениям закона о государственной гражданской службе, однако общественные контролеры не имеют таких же социальных гарантий как госслужащие. Даже члены Общественной палаты РФ работают на общественных началах, получая лишь компенсацию расходов.

6. Ответственность

Ответственности за нарушение законодательства об общественном контроле посвящена заключительная статья Федерального закона. В ней только отсылочные нормы об ответственности, причем как для субъектов общественного контроля, так и для тех, кто препятствует общественному контролю. Конкретные меры ответственности (видимо, административной) пока не предусмотрены законодательством РФ.

Ответственности же для органов власти и организаций за то, что они, например, не учли мнение или предложения субъектов общественного контроля, не предусматривается вообще. О дисциплинарной ответственности конкретных чиновников, как обычно, нет и речи. Выше мы неоднократно сетовали на то, что учет мнения общественности будет обязателен лишь в случаях, которые только предстоит прописать в законах. Однако даже если эти случаи появятся, но ответственности за игнорирование мнения общества не будет, можно будет продолжать считать нормы об учете общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан пустыми декларациями.

В статье 5 к одной из трех целей общественного контроля отнесена общественная оценка деятельности органов власти и организаций, которая производится в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений. При оценке деятельности министерств общественные советы содействуют учету прав и законных интересов общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций. Заключение общественной экспертизы должно содержать «общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза». При этом Закон не упоминает, какие должны быть последствия резко негативной общественной оценки. Общественная оценка – это частный случай общественного мнения, поэтому здесь могли бы быть установлены общие правила для учета мнений и оценок общества.

Упомянутый выше закон СССР о народном контроле также ограничивался одной статьей об ответственности: «на лиц, виновных в допущенных недостатках или нарушениях, органы народного контроля воздействуют как путем товарищеской критики, обсуждения их неправильных действий, так и посредством привлечения их к ответственности в соответствии с настоящим Законом». И ведь «товарищеская критика» была страшным делом для совестливых советских граждан. Современные нормы Закона де-факто сводят весь общественный контроль к «товарищеской критике», потому как больше общественники ничего не смогут сделать с государственной машиной, если только она сама не захочет пойти навстречу обществу.

Основной вывод по результатам изучения Закона об общественном контроле такой: идея хорошая, но пока не будет принят весь огромный массив правовых актов во исполнение этого закона, работать он не будет. Как долго будут приниматься эти акты, не исказят ли они смысл закона – на эти вопросы ответит время. Кто войдет в состав общественных советов при органах власти, из каких людей будут состоять общественные палаты и не превратятся ли они в послушные «группы поддержки» органов власти – это отчасти зависит и от нас с вами.

Есть и другие опасности: если, например, налоговые проверки и другие проверки со стороны государственных органов регламентированы по количеству и срокам, то Закон об общественном контроле не ограничивает число одновременных общественных проверок. Это может стать лазейкой для дестабилизации работы органов власти и организаций со стороны недобросовестных общественников. Однако хочется верить и в добросовестность граждан, и в добросовестность органов власти, которые, принимая этот Закон, действительно хотели развивать гражданское общество, вовлекать общественность в процесс принятия государственных решений, да и, наконец, повернуть государство лицом к народу.