Строгий паспортный режим начал вводиться в ссср. История паспортной системы в России от Петра I до наших дней. Расширение задач паспортных аппаратов в условиях войны вызвало к жизни новые организационные формы по их выполнению

СОВЕТСКАЯ ПАСПОРТНАЯ СИСТЕМА ДО 1932 Г.

Через считанные дни после октябрьского переворота паспортная система Российской империи была по сути дела объявлена недействительной. 11 (24) ноября 1917 года был обнародован декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) и Совета народных комиссаров (СНК) «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»:

«Ст. 1. Все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины упраздняются.

Ст. 2. Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и пр.), титулы (княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются, и устанавливается одно, общее для всего населения России, наименование граждан Российской Республики».

Поскольку паспортная система основывалась на сословном делении (для разных сословий существовали разные правила учета и разные «виды на жительство»), упразднивший его декрет практически уничтожил прежнюю паспортную систему. Причем ее разрушение произошло именно тогда, когда динамика перемещений населения (вследствие войны и революционных потрясений) была наиболее высокой, то есть когда и второй принцип (закрепленности человека за определенным местом) перестал работать. В результате прежняя паспортная система (то есть система учета и контроля населения империи) рухнула. Успешно разрушив внутреннюю паспортную систему, новая власть первым делом озаботилась возведением барьеров между советской Россией и остальным миром. Уже 2 декабря 1917 года Троцкий издал приказ о «визации паспортов» при въезде в РСФСР. Отныне въезд в пределы советской России разрешался лишь лицам, имевшим паспорта, заверенные единственным в те дни советским представителем за рубежом Вацлавом Воровским, находившимся в Стокгольме. Тремя днями позже «впредь до дальнейших распоряжений» нарком НКВД Григорий Петровский распорядился о запрещении выезда из РСФСР граждан воевавших с Россией государств без разрешения местных советов.

С окончанием гражданской войны борьба с «трудовым дезертирством» несколько утихла. Переход к нэпу требовал другой стратегии по отношению к «трудовым резервам». Принцип жесткой закрепленности рабочей силы за предприятиями становился тормозом в осуществлении планов подъема экономики. Этим, по всей видимости, можно объяснить резкое изменение отношения власти к системе контроля и учета населения (и прежде всего, трудоспособного населения). Законом от 24 января 1922 года всем гражданам было предоставлено право свободного передвижения по всей территории РСФСР. Это право было также подтверждено в статье 5 Гражданского кодекса РСФСР. Более того, вышедший вскоре декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июля 1923 года «Об удостоверении личности» открывался уникальной статьей:

«Органам управления воспрещается требовать от граждан Р.С.Ф.С.Р. обязательного предъявления паспортов и иных видов на жительство, стесняющих их право передвигаться и селиться на территории Р.С.Ф.С.Р. […]

Начался короткий и совершенно уникальный в современной российской истории так называемый легитимационный период, когда по сути дела люди были избавлены как от необходимости иметь паспорт, так и от привязки к месту проживания. Такой порядок соответствовал принципам новой экономической политики, обеспечивая свободу развития рыночных отношений. В легитимационной системе паспорт становится обязательным документом лишь при выезде гражданина за границу.

Переломными оказались 1928-1929 годы. В это время было покончено с нэпом и объявлен курс на индустриализацию и сплошную коллективизацию. Страна оказалась ввергнутой в жестокий продовольственный кризис. Начался голод. Огромные массы сельских жителей искали спасения от голодной смерти в городах. Остановить это перемещение могло только новое закрепощение сельского населения. Оно и было введено в 1932 году в виде советской паспортной системы. Разумеется, ее введение не было продиктовано исключительно тем, что в ситуации голода 1931--1932 годов власть стремилась отрезать сельское население от городов. Переход к плановой экономике предполагал наличие налаженной системы учета и контроля рабочей силы. Ну и конечно паспортизация стала важнейшим инструментом «чистки» населения крупных городов и шире -- «режимных зон».

А.К. Байбурин. К предыстории советского паспорта (1917--1932)

ВВЕДЕНИЕ ПАСПОРТОВ

В целях лучшего учета населения городов, рабочих поселков и новостроек и разгрузки этих населенных мест от лиц, не связанных с производством и работой в учреждениях или школах и не занятых общественно-полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров), а также в целях очистки этих населенных мест от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов, Центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров Союза ССР постановляют:

1. Установить по Союзу ССР единую паспортную систему на основании Положения о паспортах.

2. Ввести единую паспортную систему с обязательной пропиской по всему Союзу ССР в течение 1933 года, охватив в первую очередь население Москвы, Ленинграда, Харькова, Киева, Одессы, Минска, Ростова-на-Дону и Владивостока.

3. Поручить Совету народных комиссаров Союза ССР установить сроки и очередность введения паспортной системы во всех остальных местностях Союза ССР.

4. Поручить правительствам союзных республик привести свое законодательство в соответствие с настоящим Постановлением и Положением о паспортах.

Председатель ЦИК Союза ССР

М. КАЛИНИН

Председатель СНК Союза ССР

В. МОЛОТОВ (СКРЯБИН)

Секретарь ЦИК Союза ССР

А. ЕНУКИДЗЕ

Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 27 декабря 1932 года «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов”

ВЗГЛЯД ПОЭТА

как будто

скривило

господину.

господин чиновник

краснокожую паспортину.

как бомбу,

как бритву

обоюдоострую,

как гремучую

двухметроворостую.

многозначаще

глаз носильщика,

хоть вещи

снесет задаром вам.

вопросительно

смотрит на сыщика,

на жандарма.

С каким наслажденьем

жандармской кастой

исхлестан и распят

что в руках у меня

молоткастый,

серпастый

советский паспорт.

Я волком бы

бюрократизм.

К мандатам

почтения нету.

чертям с матерями

любая бумажка.

из широких штанин

дубликатом

бесценного груза.

завидуйте,

гражданин

Советского Союза.

В.В. Маяковский. Стихи о советском паспорте.

ЭВОЛЮЦИЯ СОВЕТСКОГО ПАСПОРТА

Введенная в 1932 году единая паспортная система в последующие годы изменялась и совершенствовалась в интересах укрепления государства, улучшения обслуживания населения.

Заметным этапом в истории формирования и деятельности паспортно-визовой службы явилось постановление СНК СССР от 4 октября 1935 года «О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов и столов исполнительных комитетов», которые до этого времени подчинялись органам ОГПУ.

На основе Постановления СНК СССР от 4 октября 1935 года в Главном управлении милиции, управлениях милиции республик, краев и областей были созданы отделы, отделения и группы виз и регистрации иностранцев (ОВиР).

Эти структуры работали в течение 30-х и 40-х годов самостоятельно. В дальнейшем они неоднократно объединялись с паспортными аппаратами органов милиции в единые структурные подразделения и выделялись из них.

Для улучшения идентификации гражданина СССР с октября 1937 года в паспорта стали наклеивать фотографическую карточку, второй экземпляр которой хранился в милиции по месту выдачи документа.

Во избежание подделок ГУМ ввело специальные чернила для заполнения бланков паспортов и спец. мастику для печатей, штампы по креплению фотокарточек.

Кроме того, периодически рассылало во все отделения милиции оперативно-методические ориентировки о способах распознания поддельных документов.

В тех случаях, когда при получении паспортов предъявлялись свидетельства о рождении из других областей и республик, милицию обязывали предварительно запрашивать пункты выдачи свидетельств, чтобы последние подтвердил подлинность документов.

С 8 августа 1936 года в паспортах бывших заключенных «лишенцев» и «перебежчиков» (перешедших границу СССР «самовольно») делалась отметка следующего содержания «Выдан на основании пункта 11 Постановления СНК СССР за№ 861 от 28 апреля 1933 года».

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 в качестве одной из мер борьбы с легкомысленным отношением к семье и семейным обязанностям установлено, что при вступлении в брак и при разводе в паспортах производилась соответствующая отметка органами ЗАГС.

К 1937 году паспортизация населения в определен, правительством местностях была повсеместно закончена,’ паспортные аппараты выполнили задачи, которые на них возлагались.

В декабре 1936 года паспортный отдел ГУ РКМ НКВД СССР был передан в отдел наружной службы. В июле 1937 года паспортные аппараты на местах также вошли в состав отделов и отделений службы управлений рабоче-крестьянской милиции. На их сотрудников возлагалась обязанность повседневного поддержания паспортного режима.

В конце 30-ых годов вносятся существенные изменения в паспортную систему. Ужесточалась административная и уголовная ответственность за нарушение правил паспортного режима.

Верховный Совет СССР 1 сентября 1939 года принял Закон «О всеобщей воинской обязанности», а 5 июня 1940 года приказом народного комиссара Обороны СССР объявлены руководящие правила, определившие и задачи милиции в области проведения воинского учета...

В военно-учетных столах отделений милиции (в сельских местностях и поселках в соответствующих исполкомах Советов) велся первичный учет всех военнообязанных и призывников, персональный (качественный) учет рядового и младшего начальствующего состава запаса.

Военно-учетные столы проводили свою работу в тесном контакте с районными военными комиссариатами. Эта работа продолжалась вплоть до начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 года).

Развитие паспортной системы в условиях укрепления административно-командной системы в СССР и в период перестройки в России

“НОВОЕ КРЕПОСТНИЧЕСТВО” В ДЕРЕВНЕ

Особенно унизительному закрепощению подвергались жители деревни, так как, согласно вышеуказанным постановлениям Совнаркома СССР № 57/1917 от 27 декабря 1932 года и № 861 от 28 апреля 1933 года, в сельских местностях паспорта выдавались только в совхозах и на территориях, объявленных “режимными”. Остальные сельчане паспортов не получили. Оба предписания устанавливали длинную, сопряженную со многими трудностями процедуру получения паспортов для стремящихся покинуть деревню. Формально закон определял, что “в тех случаях, когда лица, проживающие в сельских местностях, выбывают на длительное или постоянное жительство в местности, где введена паспортная система, они получают паспорта в районных или городских управлениях рабоче-крестьянской милиции по месту своего прежнего жительства сроком на один год. По истечении годичного срока лица, приехавшие на постоянное жительство, получают по новому месту жительства паспорта на общих основаниях” (пункт 3-й постановления СНК СССР № 861 от 28 апреля 1933 года). Фактически же все обстояло иначе. 17 марта 1933 года постановление ЦИК и Совнаркома СССР “О порядке отходничества из колхозов” обязывало правления колхозов “исключать из колхоза тех колхозников, которые самовольно, без зарегистрированного в правлении колхоза договора с хозорганами (так именовались представители администрации, которые от имени советских предприятий ездили по деревням и заключали договоры с колхозниками. - В. П.) бросают свое колхозное хозяйство” 10 . Необходимость иметь на руках договор перед выездом из деревни - первый серьезный барьер для отходников. Исключение из колхоза не могло сильно напугать или остановить крестьян, на собственной шкуре успевших узнать тяжесть колхозных работ, хлебозаготовки, оплату по трудодням, голод. Препятствие состояло в другом. 19 сентября 1934 года принимается закрытое постановление Совнаркома СССР № 2193 “О прописке паспортов колхозников-отходников, поступающих на работу в предприятия без договоров с хозорганами”. Традиционный термин “отходники” камуфлировал массовое бегство крестьян из колхозных “резерваций”.

Постановление от 19 сентября 1934 года определяло, что в паспортизированных местностях предприятия могут принимать на работу колхозников, которые ушли в отход без зарегистрированного в правлении колхоза договора с хозорганами, “лишь при наличии у этих колхозников паспортов, полученных по прежнему местожительству, и справки правления колхоза о его согласии на отход колхозника”. Проходили десятки лет, менялись инструкции и положения по паспортной работе, наркомы, а затем министры внутренних дел, диктаторы, бюрократы, но это решение - основа прикрепления крестьян к колхозным работам - сохраняло свою практическую силу.

В. Попов. Паспортная система советского крепостничества

Зарождение первых звеньев учета и документирования населения на Руси относится еще к 945 году. А впервые законодательно закреплено требование удостоверения личности было Соборным Уложением 1649 года: «А буде кто поедет в другое Государство без проезжия грамоты самовольством для измены или какого иного дурна, то того сыскивать крепко и казнити смертию». «А буде в сыску объявится, что кто ездил в иное Государство без проезжей грамоты не для дурна, а для торгового промыслу, и ему за то учинити наказание - бити кнутом, чтобы на то смотря неповадно было так делати».

1717 г. май 28. Подорожная грамота, выданная архангелогородским комиссаром Перелешиным плотникам Кинешемского посада Ивану Затыкину и Василию Калинину

Получается, система выдачи заграничных паспортов была продумана и разработана в нашей стране почти 350 лет тому назад. Что касается внутренних паспортов, то их необходимость не ощущалась еще в течение почти целого столетия.

При Петре I жесткий контроль государства за передвижением населения привел к созданию паспортной системы, т.е. как только прорубили окно-порт в Европу, так и ввели паспорта в значении документов на право прохождения (pass) ворот, заставы, порта (port).

С 1719 года по указу Петра I в связи с введением рекрутской повинности и подушной подати обязательными стали так называемые "проезжие грамоты", которые с начала XVII в. использовались для путешествий внутри страны.

В 1724 г. с целью предотвращения уклонения от уплаты подушной подати крестьянами для них были установлены особые правила при отлучках с места жительства (фактические такие особые правила действовали для крестьян в России вплоть до середины 1970-х гг.). Получился очень показательный курьёз: первые паспорта в России выдали наиболее бесправным членам общества — крепостным крестьянам. В 1724 году вышел царский «Плакат о зборе подушном и протчем», который предписывал получать «прокормёжное письмо» всем, кто хотел отъехать из родной деревни на заработки. Не случайно этот указ был издан в самом конце правления Петра I: великие реформы, затронувшие общество до самых низов, привели к резкому росту мобильности — строительство заводов, рост внутренней торговли требовали рабочих рук.

Паспортная система должна была обеспечить порядок и спокойствие в государстве, гарантировать контроль за уплатой налогов, выполнением воинской обязанности и, прежде всего, за передвижением населения. Наряду с полицейской и податной функциями паспорт с 1763 г. и до конца XIX в. имел и фискальное значение, т.е. был средством сбора паспортных пошлин.

С конца XIX в. до 1917 г. паспортная система в России регулировалась законом 1897 г., по которому паспорт в месте постоянного проживания не требовался. Однако были и исключения: так, например, требовалось иметь паспорта в столицах и приграничных городах, в ряде местностей обязаны были иметь паспорта рабочие фабрик и заводов. Не нужно было иметь паспорт при отлучке из места постоянного жительства в пределах уезда и за его пределами не далее как на 50 вёрст и не более как на 6 месяцев, а также лицам, нанимающимся на сельские работы. В паспорт мужчины записывалась жена, а замужние женщины могли получить отдельные паспорта только с согласия мужей. Неотделённым членам крестьянских семейств, в том числе и совершеннолетним, паспорт выдавался только с согласия хозяина крестьянского двора.

Что касается ситуации с заграничными паспортами до 1917 г., то полиция держала её под постоянным контролем. Так, в первой половине XIX в. за границу было сложно уехать. Тем не менее, дворянам разрешалось отлучаться на несколько лет, представителям других сословий — на меньшие сроки. Стоили заграничные паспорта дорого. Объявление о каждом выезжающем трижды публиковалось в официальных газетах, выдавались загранпаспорта только тем, к кому не было "претензий" у частных лиц и официальных органов.

Паспортная книжка 1902 г.

После победы советской власти паспортная система была отменена, однако уже скоро была сделана первая попытка её восстановления. В июне 1919 г. были введены обязательные "трудовые книжки", которые, так не называясь, фактически были паспортами. В качестве документов, удостоверяющих личность, использовались также метрики и разные "мандаты":

Дальневосточная республика (1920-1922 гг.) выдавала собственные паспорта. Например, этот паспорт выдан всего на один год:

Удостоверение личности, выданное в Москве в 1925 году, место для фотографии уже предусмотрено, но она ещё не является обязательной, что прямо указано:

удостоверение действительно всего три года:

как видно по количеству штампов и записей в те времена к личным документам относились попроще. Тут и "прописка удостоверения" по месту жительства и отметки "послан на работу", о переобучении и пр.:

Паспорт выдан в 1941 году, действителен 5 лет

Настоящая единообразная паспортная система была введена в СССР постановлением Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров 27 декабря 1932 г., поскольку в ходе индустриализации потребовался административный учет, контроль и регулирование передвижения населения страны из сельских районов в промышленные и обратно (у деревенских жителей паспортов не было!). Кроме того, введение паспортной системы прямо обусловливалось обострением классовой борьбы, необходимостью охраны крупных промышленных и политических центров, в том числе и социалистических новостроек, от преступных элементов. Следует отметить, что знаменитые "Стихи о советском паспорте" В.Маяковского, написанные в 1929 г., посвящены паспорту международному и не имеют отношения к паспортной системе, установленной в начале 1930-х гг.

В паспортах появились фотокарточки, точнее место под них было предусмотрено, но в реальности фотографии вклеивались лишь по наличии технической возможности.

Паспорт 1940-х гг. обратите внимание на запись в графе "социальное положение" справа вверху — "Раб":

С этого времени паспорта обязаны были иметь все граждане, достигшие 16-летнего возраста и постоянно проживающие в городах, рабочих посёлках, поселках городского типа, новостройках, совхозах, местах расположения машинотракторных станций (МТС), в определённых районах Ленинградской области, на всей территории Московской области и других специально указанных местностях. Выдавались паспорта с обязательной пропиской по месту жительства (при смене места проживания следовало получить временную прописку в течение суток). Кроме прописки, в паспортах фиксировалось социальное положение гражданина и место его работы.

Бессрочный паспорт 1947 г. выданный Л.И. Брежневу:

Паспорт 1950-х гг. в графе социальное положение — "иждивенка" был такой официальный термин:

Здесь надо специально отметить, что изначально "прописывать", т.е. регистрировать, нужно было именно сам паспорт, и лишь потом народное бытовое правосознание связало понятие прописки исключительно с личностью человека, хотя "прописка" как и прежде производилась в паспорте и по закону относилась исключительно к этому документу, а первичное право на пользование жилплощадью устанавливалось другим документом — ордером.

Не получали паспортов военнослужащие (у них эти функции в разное время выполняли книжки красноармейца, военные билеты, удостоверения личности), а также колхозники, учёт которых вёлся по поселённым спискам (у них функции паспорта выполняли разовые справки за подписью председателя сельсовета, колхоза с указанием причин и направления перемещения — практически точная копия древней подорожной грамоты). Были и многочисленные категории "лишенцев": ссыльные и "неблагонадёжные" и, как тогда говорили, "пораженные в правах" люди. По различным причинам многим отказывали в прописке в "режимных" и приграничных городах.

Пример справки сельсовета — "паспорта колхозника" 1944 г.

Колхозники начали потихоньку получать паспорта лишь во времена "оттепели", в конце 1950-х гг. Завершился этот процесс только после утверждения нового "Положения о паспорте" 1972 г. Тогда же ушли в прошлое и паспорта, чьи буквенно-цифровые коды означали, что человек сидел в лагерях или был в плену, в оккупации. Таким образом, в середине 1970-х годов произошло полное уравнение в паспортных правах всех жителей страны. Именно тогда всем без исключения разрешили иметь совершенно одинаковые паспорта.

В период 1973-75 гг. впервые паспорта выданы всем гражданам страны.

С 1997 по 2003 года в России проводился всеобщий обмен советских паспортов образца 1974 г. на новые, российские. Паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина на территории Российской федерации, и выдаётся органами внутренних дел по месту жительства. Сегодня все граждане России обязаны иметь паспорта с 14-летнего возраста, по достижении гражданином 20 и 45 лет паспорт подлежит замене. (Предыдущий, советский, паспорт, как уже указывалось, выдавался в 16 лет и был бессрочным: в него вклеивались новые фотографии владельца паспорта по достижении им 25 и 45 лет). В паспорт вносятся сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения; делаются отметки о регистрации по месту жительства, отношении к воинской обязанности, о регистрации и расторжении брака, о детях, о выдаче заграничного паспорта (общегражданского, дипломатического, служебного или паспорта моряка), а также о группе крови и резус-факторе (по желанию). Следует отметить, что в российском паспорте отсутствует графа "национальность", которая была в паспорте гражданина СССР. Паспорта изготавливаются и оформляются по единому для всей страны образцу на русском языке. Вместе с тем республики, входящие в состав Российской Федерации, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом на государственных языках этих республик.

О зарождении учета и документирования населения свидетельствует еще «Повесть временных лет». При Петре I появилось в России слово «паспорт». Тогда же паспортное дело становится одним из важнейших для полиции.

В ХIХ веке паспорт уже становится очевидной приметой российской жизни не только для отъезжающих за границу или путешествующих по своей надобности по просторам России господ, но и для простонародья.

В 1918 году паспортная система была ликвидирована. Удостоверением личности признавался любой официально выданный документ - от справки волисполкома до профсоюзного билета.

27 декабря 1932 года постановлением ЦИК и СНК СССР паспорта вернули в городах, поселках городского типа, райцентрах, а также в Московской области и ряде районов Ленинградской области. Паспорта не выдавались военнослужащим, инвалидам и жителям сельской местности. В паспортах содержались сведения о дате рождения, национальности, социальном положении, отношении к военной службе, семейном положении, прописке. В 1960-е годы Н.С.Хрущев дал паспорта крестьянам.

28 августа 1974 года Совмин СССР утвердил Положение о паспортной системе: паспорт стал бессрочным. Паспортизация распространилась на все население страны, кроме военнослужащих. Графы паспорта остались прежними, за исключением социального положения.

Так например, В. Борисенко в своей статье отмечает, что после победы советской власти паспортная система была отменена, однако уже скоро была сделана первая попытка её восстановления. В июне 1919 г. были введены обязательные "трудовые книжки", которые, так не называясь, фактически были паспортами. В качестве документов, удостоверяющих личность, использовались также метрики и разные "мандаты". Настоящая паспортная система была введена в СССР в конце 1932 г., когда в ходе индустриализации потребовался административный учет, контроль и регулирование передвижения населения страны из сельских районов в промышленные и обратно. Кроме того, введение паспортной системы прямо обусловливалось обострением классовой борьбы, необходимостью охраны крупных промышленных и политических центров, в том числе и социалистических новостроек, от преступных элементов. (Следует отметить, что знаменитые "Стихи о советском паспорте" В.Маяковского, написанные в 1929 г., посвящены паспорту международному и не имеют отношения к паспортной системе, установленной в начале 30-х гг.), - иными словами, паспортизация началась в СССР, когда понадобилась подконтрольная рабочая сила для строек социализма... когда понадобился рабский труд...

13 марта 1997 года вышел Указ президента РФ Бориса Ельцина «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации». Положение о паспорте гражданина РФ, образец бланка и описание паспорта гражданина России утверждены постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 года № 828. В соответствии с постановлением, в новом документе на четыре страницы меньше, чем в паспортах старого образца, нет графы «национальность». Введено понятие «Личный код». Сохранена регистрация по месту жительства, отношение к воинской обязанности, семейное положение. На обложке нового российского паспорта изображен тисненый Государственный герб России, на его внутренней стороне - Московский Кремль.

Паспортная система в Российской Федерации представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок выдачи, обмена, изъятия паспортов, а также правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства. Паспортная система играет существенную роль в деле учета населения, в реализации прав и обязанностей граждан, в охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Она необходима также в деле борьбы с преступностью, в профилактике различных правонарушений, в розыске лиц и т. п Д. Н. Бахрах, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов. Административное право. Учебник. 2-е изд-е., - М., НОРМА, 2005, - 152 с..

Главными субъектами паспортной системы в РФ является граждане и органы внутренних дел.

Паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (далее именуется - паспорт). Паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации (далее именуются - граждане), достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

Правовой основой паспортной системы являются Федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента России «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», утвержденные Правительством «Положение о паспорте гражданина Российской Федерации», «Положение о паспорте моряка», «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета», ряд приказов и инструкций МВД.

Стали появляться в Смутное время в виде "проезжих грамот", вводимых, главным образом, с полицейской целью. Окончательно паспортная система оформилась только в эпоху правления Петра I.

В 1721 году Петр I ввел обязательные паспорта для крестьян, временно покидающих пределы постоянного жительства. В начале XIX века появились загранпаспорта. К концу XIX века паспорта приобрели внешний вид, близкий к современному, книжному, с указанием происхождения, сословной принадлежности, вероисповедания и с отметкой о регистрации.

После Октябрьской революции 1917 года паспорта внутри страны были отменены как одно из проявлений царской отсталости и деспотизма, паспортная система была ликвидирована.

Удостоверением личности признавался любой официально выданный документ — от справки волисполкома до профсоюзного билета.

Законом от 24 января 1922 года всем гражданам Российской Федерации было предоставлено право свободного передвижения по всей территории РСФСР. Право свободного передвижения и поселения было также подтверждено в Гражданском кодексе РСФСР (ст. 5). Статья 1 декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июля 1923 года "Об удостоверении личности" запретила требовать от граждан РСФСР обязательное предъявление паспортов и иных видов на жительство, стесняющих их право передвигаться и селиться на территории РСФСР. Все эти документы, а также трудовые книжки, аннулировались. Граждане, в случае необходимости, могли получить удостоверение личности, однако это было их правом, но не обязанностью.

Ужесточение политического режима в конце 20-х — начале 30-х годов повлекло за собой стремление властей усилить контроль за передвижением населения, что повлекло за собой восстановление паспортной системы .

27 декабря 1932 года в Москве председателем ЦИК СССР Михаилом Калининым, председателем Совнарком (СНК) СССР Вячеславом Молотовым и секретарем ЦИК СССР Авелем Енукидзе было подписано Постановление № 57/1917 "Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов".

В паспортах образца 1932 года указывались следующие сведения: имя, отчество, фамилия, дата и место рождения, национальность, социальное положение постоянное местожительство и место работы, прохождение обязательной военной службы и документы, на основании которых выдавался паспорт.

Также 27 декабря 1932 года было издано постановление "Об образовании Главного управления рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ Союза ССР". Этот орган создавался для общего руководства работой управления рабоче-крестьянской милиции (РКМ) союзных республик, а также для введения по всему Советскому Союзу единой паспортной системы.

В областных и городских управлениях РКМ были образованы паспортные отделы, а в отделениях милиции — паспортные столы. Была также проведена реорганизация адресно-справочных бюро.

В 1960-е годы Никита Хрущев дал паспорта крестьянам. 28 августа 1974 года Совмин СССР утвердил Положение о паспортной системе: паспорт стал бессрочным. Паспортизация распространилась на все население страны, кроме военнослужащих. Графы паспорта остались прежними, за исключением социального положения.

Для того чтобы учесть внешние изменения черт лица владельца паспорта, связанные с возрастом, предусматривалась последовательная вклейка трех фотокарточек:

— Первая — при получении паспорта, достигшим 16-ти лет;

— Вторая — по достижении 25-ти лет;

— Третья — по достижении 45-ти летнего возраста.

13 марта 1997 года указом президента Российской Федерации был введен в действие паспорт гражданина Российской Федерации, который обязаны иметь все граждане РФ, достигшие четырнадцати лет.

С 1997 по 2003 года в России проводился всеобщий обмен советских паспортов образца 1974 года на российские.

Срок действия паспорта гражданина Российской Федерации:

— от 14 лет — до достижения 20-летнего возраста;

— от 20 лет — до достижения 45-летнего возраста;

— от 45 лет — бессрочно.

В российском паспорте отсутствует графа "национальность", которая была в паспорте гражданина СССР. Паспорта изготавливаются и оформляются по единому для всей страны образцу на русском языке. Вместе с тем республики, входящие в состав Российской Федерации, могут изготавливать вкладыши к паспорту с текстом на государственных языках этих республик.

Материал подготовлен на основе информации открытых источников

В 1974 году сельским жителям СССР, наконец-то, решили выдавать паспорта, запретив, правда, принимать их в городах на работу. Обозреватель "Власти" Евгений Жирнов восстановил историю борьбы советского руководства за сохранение отмененного столетием ранее крепостного права.

"Возникла необходимость более точного (паспортного) учета граждан"

Когда советские школьники разучивали стихи про "краснокожую паспортину", многим из них строки Маяковского напоминали о том, что их родители при всем желании не могут получить "дубликат бесценного груза", поскольку деревенским жителям он по закону не полагался. А также о том, что, собираясь поехать из родного села куда-нибудь дальше райцентра, каждый колхозник был обязан обзавестись удостоверяющей его личность справкой из сельсовета, действовавшей не более тридцати дней.

И что давали её исключительно с разрешения председателя колхоза, чтобы пожизненно записанный в его ряды крестьянин не вздумал оставить коллективное хозяйство по собственному желанию.

Одни селяне, в особенности те, кто имел многочисленных городских родственников, стыдились своего ущербного положения. А другие о несправедливости советских законов даже не задумывались, поскольку никогда за всю жизнь не покидали родной деревни и окружавших её полей.

При новой, революционной власти милиция решила упростить себе жизнь путем тотального учета граждан.

Ведь после окончания Гражданской войны и введения новой экономической политики началось не только оживление частного бизнеса и торговли, но и массовое перемещение граждан, ищущих лучшей доли.

Однако рыночные отношения подразумевали и наличие рынка труда со свободно перемещающейся рабочей силой. Поэтому предложение НКВД в Совнаркоме встретили без особого энтузиазма. В январе 1923 года нарком внутренних дел Александр Белобородов жаловался в ЦК РКП(б):

"С начала 1922 года перед Н.К.В.Д. встал вопрос о необходимости изменения существующего порядка о видах на жительство.

Декрет ВЦИК и СНК от 28/VI-19 г. определял лишь введение трудовых книжек в городах Петрограде и Москве, а в остальных частях Республики никакие документы этим декретом не вводились и лишь косвенно указывалось (ст. 3 этого декрета) на существование паспорта, по предъявлению которого и выдавалась трудкнижка.

С введением Н.Э.П. отпал смысл выдачи трудкнижек в Москве и Петрограде и вместе с тем, в связи с установлением частного товарооборота и частного производства, возникла необходимость более точного учета городского населения, а следовательно, и необходимость введения того порядка, при котором учет мог бы быть полностью обеспечен.

Кроме того, практика децентрализованной выдачи документов на местах показала, что документы эти выдавались крайне разнообразные и по существу, и по форме, причем выданные удостоверения настолько просты, что подделка их не представляет никакого затруднения, что, в свою очередь, крайне затрудняет работу розыскных органов и милиции.

Учитывая все изложенное, НКВД разработал проект положения, который после согласования с заинтересованными ведомствами 23 февраля 22 г. был внесен в СНК на утверждение. В Малом Совнаркоме в заседании от 26 мая 22 г. признано введение единого вида на жительство в РСФСР нецелесообразным".

После долгих мытарств по инстанциям вопрос о паспортах добрался до высшего законодательного органа – Президиума ВЦИК, но и там его отклонили. Но Белобородов настаивал:

"Потребность в установленном документе – удостоверении личности так велика, что на местах уже приступили к решению вопроса по-своему. Проекты разработали Петроград, Москва, Турк-Республика, Украина, Карельская Коммуна, Крымская Республика и целый ряд губерний. Допущение разнообразных типов удостоверений личности для отдельных губерний, областей чрезвычайно затруднит работу административных органов и создаст много неудобств для населения".

В ЦК тоже не сразу пришли к единому мнению. Но в конце концов решили, что контроль важнее рыночных принципов, и с 1 января запретили дореволюционные документы, а также любые другие бумаги, использовавшиеся для подтверждения личности, включая трудовые книжки. Вместо них вводилось единое удостоверение личности гражданина СССР.

"Число задержанных было очень значительным"

Однако на деле паспортизация та и не была проведена, и все свелось к справкам установленного образца из домоуправлений, с помощью которых наладить реальный контроль за перемещениями граждан так и не удалось .

Комиссия Политбюро, в 1932 году рассматривавшая вопрос о паспортизации страны, констатировала:

"Порядок, установленный декретом ВЦИК от 20.VI.1923 г., измененный декретом от 18.VII.1927 г., являлся настолько несовершенным, что в данное время создалось следующее положение.

Удостоверение личности не обязательно, за исключением "случаев, предусмотренных законом", но такие случаи в самом законе не оговорены.

Удостоверением личности является всякий документ вплоть до справок, выданных домоуправлением.

Этих же документов достаточно и для прописки, и для получения продовольственной карточки, что дает самую благоприятную почву для злоупотреблений, поскольку домоуправления на основании ими же выданных документов сами производят прописку и выдают карточки.

Наконец, постановлением ВЦИКа и Совнаркома от 10.XI.1930 года право выдачи удостоверений личности было предоставлено сельсоветам и отменена обязательная публикация об утере документов. Этот закон фактически аннулировал документацию населения в СССР".

Вопрос о паспортах возник в 1932 году не случайно.

После сплошной коллективизации сельского хозяйства началось массовое бегство крестьян в города , что усугубило нараставшие год от года продовольственные трудности. И именно для очистки городов, прежде всего Москвы и Ленинграда, от этого пришлого элемента предназначалась новая паспортная система.

Единый документ, удостоверяющий личность, вводился в городах, объявленных режимными, и паспортизация служила одновременно способом их очистки от беглых крестьян.

Паспорта , правда, не выдавали не только им, а еще и недругам советской власти, лишенным избирательных прав, неоднократно судимым уголовникам, а также всем подозрительным и социально чуждым элементам. Отказ в выдаче паспорта означал автоматическое выселение из режимного города, и за первые четыре месяца 1933 года, когда проходила паспортизация двух столиц, в Москве убыль населения составила 214 700 человек, а в Ленинграде – 476 182 .

В ходе кампании, как водится, случались многочисленные ошибки и перегибы. Так, Политбюро указало милиции, что старикам, дети которых получили паспорта, их тоже следует выдавать, даже несмотря на принадлежность до революции к имущим и правящим классам. А для поддержания антирелигиозной работы разрешили паспортизировать бывших священнослужителей, добровольно отказавшихся от сана.

В трех крупнейших городах страны, включая тогдашнюю столицу Украины Харьков, после паспортизации улучшилась не только криминальная обстановка, но и стало меньше едоков.

И снабжение паспортизированного населения пусть и не слишком существенно, но улучшилось. На что не могли не обратить внимание главы других крупных городов страны, а также окружавших их областей и районов. Вслед за Москвой паспортизацию провели в стоверстной зоне вокруг столицы . А уже в феврале 1933 года в список городов, где проводилась первоочередная паспортизация, включили, к примеру, строящийся Магнитогорск.

По мере расширения списка режимных городов и местностей ширилось и противодействие населения. Граждане СССР, оставшиеся без паспортов, обзаводились липовыми справками, меняли биографии и фамилии и перебирались в места, где паспортизация только предстояла и можно было попытать счастья еще раз. А многие приезжали в режимные города, жили там нелегально и добывали себе пропитание, работая на дому по заказам разнообразных артелей. Так что даже после окончания паспортизации очистка режимных городов не прекращалась.

В 1935 году глава НКВД Генрих Ягода и прокурор СССР Андрей Вышинский докладывали в ЦК и Совнарком о создании внесудебных "троек" для нарушителей паспортного режима:

"В целях быстрейшей очистки городов, подпадающих под действие ст. 10 закона о паспортах, от уголовных и деклассированных элементов, а также злостных нарушителей Положения о паспортах, Наркомвнудел и Прокуратура Союза СССР 10 января 1935 г. дали распоряжение об образовании на местах специальных троек для разрешения дел указанной категории. Это мероприятие диктовалось тем, что число задержанных лиц по указанным делам было очень значительным, и рассмотрение этих дел в Москве в Особом Совещании приводило к чрезмерной затяжке рассмотрения этих дел и к перегрузке мест предварительного заключения".

На документе Сталин написал резолюцию: ""Быстрейшая" очистка опасна. Надо очищать постепенно и основательно, без толчков и излишнего административного восторга. Следовало бы определить годичный срок окончания чисток". К 1937 году всестороннюю чистку городов в НКВД сочли завершенной и докладывали в Совнарком:

"1. По СССР выданы паспорта населению городов, рабочих поселков, районных центров, новостроек, мест расположения МТС, а также всех населенных пунктов в пределах 100-километровой полосы вокруг гг. Москвы, Ленинграда, 50-километровой полосы вокруг Киева и Харькова; 100-километровой Западно-Европейской, Восточной (Вост. Сибирь) и Дальне-Восточной пограничной полосы; эспланадной зоны ДВК и острова Сахалина и рабочим и служащим (с семьями) водного и железнодорожного транспорта.

2. В остальных сельских не паспортизованных местностях паспорта выдаются лишь населению, уходящему на отходничество, на учебу, на лечение и по другим причинам".

Собственно, это и было второй по очередности, но главной по смыслу целью паспортизации.

Оставшееся без документов сельское население не могло покинуть родных мест, поскольку нарушителей паспортного режима ожидали "тройки" и тюремное заключение.

А получить справку на выезд для работы в городе без согласия правления колхоза было абсолютно невозможно .

Так что крестьяне, как и во времена крепостного права, оказались намертво привязанными к родным очагам и должны были наполнять закрома родины за жалкие выдачи зерна на трудодни или вовсе бесплатно, поскольку никакого другого выбора им попросту не оставили.

Паспорта дали лишь крестьянам в приграничных запретных зонах (в число этих крестьян в 1937 году вошли колхозники из закавказских и среднеазиатских республик), а также жителям сельских местностей присоединенных к СССР Латвии, Литвы и Эстонии.

"Такой порядок ничем не оправдан"

В последующие годы паспортная система лишь ужесточалась. Вводились ограничения на проживание в режимных городах для всех нетрудовых элементов, за исключением пенсионеров, инвалидов и иждивенцев трудящихся, что на деле означало автоматическое лишение прописки и выселение из города любого человека, потерявшего работу и не имеющего работающих близких.

Появилась и практика закрепления на тяжелых работах путем изъятия паспортов.

Например, с 1940 года у шахтеров в отделах кадров изымали паспорта, выдавая вместо них специальные удостоверения, обладатели которых не могли ни устроиться на новую работу, ни покинуть определенные им места проживания .

Естественно, народ искал лазейки в законах и пытался вырваться на свободу.

Главным способом оставить родной колхоз стала вербовка на еще более тяжелые работы – лесозаготовки, разработку торфа, строительство в отдаленных северных районах.

Если сверху спускалась разнарядка на рабочую силу, председатели колхозов могли только тянуть волынку и оттягивать выдачу разрешительных документов.

Правда, паспорт завербованному выдавался лишь на срок действия договора, максимум на год. После чего бывший колхозник всеми правдами и неправдами пытался продлить договор, а там и перейти в разряд постоянных работников своего нового предприятия.

Еще одним действенным способом получения паспорта стала ранняя отправка детей на учебу в фабрично-заводские училища и техникумы.

В колхоз добровольно-принудительно записывали всех живущих на его территории, начиная с шестнадцати лет . И фокус заключался в том, чтобы подросток поступил учиться в 14-15 лет, а уже там, в городе, получил паспорт.

Однако самым надежным средством избавления от колхозной кабалы многие годы оставалась служба в армии. Отдав родине патриотический долг, сельские парни толпами шли на заводы, стройки, в милицию, оставались на сверхсрочную службу, лишь бы не возвращаться домой, в колхоз . Причем родители их всячески в этом поддерживали.

Казалось бы, конец колхозного ига должен был наступить после смерти Сталина и прихода к власти любящего и понимающего крестьянство Хрущева.

Но "дорогой Никита Сергеевич" не сделал для изменения паспортного режима на селе ровным счетом ничего, видимо, понимая, что, получив свободу передвижения, крестьяне перестанут работать за гроши.

Ничего не изменилось и после смещения Хрущева и перехода власти к триумвирату – Брежневу, Косыгину и Подгорному. Ведь стране по-прежнему требовалось много дешевого хлеба, а получать его иначе, как эксплуатируя крестьян, давно уже разучились .

Именно поэтому в 1967 году предложение первого заместителя председателя Совмина СССР и главного ответственного за сельское хозяйство Дмитрия Полянского первыми лицами страны было встречено в штыки.

"Согласно действующему законодательству,– писал Полянский,– выдача паспортов в нашей стране распространяется только на лиц, проживающих в городах, районных центрах и поселках городского типа (в возрасте 16 лет и старше).

Те, кто живет в сельской местности, не имеют права на получение этого основного документа, удостоверяющего личность советского гражданина.

Такой порядок в настоящее время ничем не оправдан, тем более что на территории Латвийской, Литовской и Эстонской ССР, Московской и Калининградской областей, некоторых районов Казахской ССР, Ленинградской области, Краснодарского и Ставропольского краев и в пограничной зоне паспорта выдаются всем проживающим там, независимо от того, горожане они или деревенские жители.

Кроме того, по сложившейся практике паспорта выдаются и гражданам, проживающим в сельской местности, если они работают в промышленных предприятиях, учреждениях и организациях или на транспорте, а также материально-ответственным работникам в колхозах и совхозах.

По данным Министерства охраны общественного порядка СССР, число лиц, проживающих сейчас в сельской местности и не имеющих права на паспорт, достигает почти 58 млн человек (в возрасте 16 лет и старше); это составляет 37 процентов всех граждан СССР.

Отсутствие паспортов у этих граждан создает для них значительные трудности при осуществлении трудовых, семейных и имущественных прав, поступлении на учебу, при получении различного рода почтовых отправлений, приобретении товаров в кредит, прописке в гостиницах и т. п.

Одним из главных доводов нецелесообразности выдачи паспортов гражданам, проживающим в сельской местности, являлось стремление сдержать механический рост городского населения.

Однако проведенная в указанных выше союзных республиках и областях паспортизация всего населения показала необоснованность имевшихся на сей счет опасений; она не вызвала дополнительного притока населения из деревни в город.

К тому же такой приток можно регулировать и при наличии паспортов у сельских жителей. Нынешний порядок паспортизации, ущемляющий права советских граждан, проживающих в деревне, вызывает у них законное недовольство. Они справедливо считают, что такой порядок означает для значительной части населения ничем не обоснованную дискриминацию, с которой надо покончить".

При голосовании по предложенному Полянским постановлению Политбюро самые маститые его члены – Брежнев и Суслов – проект не поддержали, а не менее влиятельный Косыгин предложил обсудить вопрос дополнительно. А после возникновения разногласий, по заведенному Брежневым порядку, любая проблема снималась с рассмотрения на неопределенное время.

Однако вопрос возник снова два года спустя, в 1969 году, причем поднял его министр внутренних дел СССР Николай Щелоков, столкнувшийся, как и его предшественник Белобородов, с необходимостью организации точного поголовного учета всех граждан страны.

Ведь если на каждого паспортизованного гражданина страны в милиции вместе с его данными хранилась фотография, то опознать совершивших преступления гастролеров из сел не представлялось возможным. Щелоков, правда, попытался представить дело так, будто речь идет о выдаче новых паспортов всей стране, в ходе которой можно устранить и несправедливость в отношении крестьян.

"Издание нового Положения о паспортной системе в СССР,– говорилось в записке МВД в ЦК КПСС,– вызывается также необходимостью иного подхода к решению ряда вопросов, связанных с паспортной системой, в связи с принятием новых уголовного и гражданского законодательств.

Кроме того, в данное время согласно существующему Положению паспорта имеют только жители городских местностей, сельское население их не имеет, что создает для жителей села большие трудности (при получении почтовых отправлений, приобретении товаров в кредит, выезде по туристским путевкам за границу и т. п.).

Происшедшие в стране изменения, рост благосостояния сельского населения и укрепление экономической базы колхозов подготовили условия для выдачи паспортов и сельскому населению, что приведет к устранению различий в правовом положении граждан СССР в части документирования их паспортами.

Вместе с тем ныне действующие паспорта, изготовляемые по образцам, утвержденным еще в тридцатых годах, морально устарели, их внешний вид и качество вызывают справедливые нарекания трудящихся".

Щелоков входил в ближайшее окружение Брежнева и мог рассчитывать на успех. Однако теперь уже Подгорный, который голосовал за проект Полянского, выступил резко против: "Это мероприятие несвоевременно и надуманно". И вопрос с паспортизацией колхозников снова повис в воздухе.

Лишь в 1973 году дело сдвинулось с мертвой точки . Щелоков вновь направил в Политбюро записку о необходимости изменения паспортной системы, которую поддержали все руководители КГБ, прокуратуры и органов юстиции. Могло показаться, что единственный раз за всю историю СССР советские правоохранительные органы защищали права советских граждан. Но это только казалось. В отзыве отдела административных органов ЦК КПСС, курировавшем армию, КГБ, МВД, прокуратуру и судебные органы, говорилось:

"По мнению МВД СССР, назрела необходимость по-новому решить ряд вопросов паспортной системы в стране. В частности, предлагается паспортизировать не только городское, но и все сельское население, которое в настоящее время паспортов не имеет. Это касается 62,6 миллиона жителей сельской местности в возрасте старше 16 лет, что составляет 36 процентов к численности всего населения такого возраста. Предполагается, что паспортизация сельских жителей улучшит организацию учета населения и будет способствовать более успешному выявлению антиобщественных элементов. Вместе с тем следует иметь в виду, что осуществление этого мероприятия может повлиять в отдельных местностях на процессы миграции сельского населения в города".

Созданная для подготовки паспортной реформы комиссия Политбюро учитывала интересы всех сторон, работала неспешно и подготовила свои предложения лишь в следующем, 1974 году:

"Полагали бы необходимым принять новое Положение о паспортной системе в СССР, поскольку действующее сейчас Положение о паспортах, утвержденное в 1953 году, в значительной мере устарело и некоторые установленные им правила требуют пересмотра… Проектом предусматривается выдавать паспорта всему населению. Это создаст более благоприятные условия для осуществления гражданами своих прав и будет способствовать более полному учету движения населения. При этом для колхозников сохраняется существующий порядок приема их на работу на предприятия и стройки, т. е. при наличии справок об отпуске их правлениями колхозов".

В результате колхозники ничего, кроме возможности доставать из штанин "краснокожую паспортину", так и не получили.

Зато на проходившем в том же 1974 году в Хельсинки совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе, где вопрос о правах человека в СССР дебатировался достаточно остро, никто не мог бросить упрек Брежневу, что у него шестьдесят миллионов человек лишены свободы передвижения. А то, что они как работали при крепостном праве, так и продолжали работать за гроши, оставалось второстепенной деталью.

Евгений Жирнов

По постановлению Совета Министров СССР паспорта всем селянам стали выдавать лишь в 1976-81 годы.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Совмина СССР от 28.08.1974 N 677 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЕ В СССР"
Источник публикации: "Свод законов СССР", т. 10, с. 315, 1990 г., "СП СССР", 1974, N 19, ст. 109
Примечание к документу: КонсультантПлюс: примечание.
При применении документа рекомендуем дополнительную проверку его статуса с учетом действующего законодательства Российской Федерации
Название документа: ПОСТАНОВЛЕНИЕ Совмина СССР от 28.08.1974 N 677 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЕ В СССР"