Статья прокурорский надзор. Раздел III. Прокурорский надзор. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов

    ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР. НУЖНЫ ПЕРЕМЕНЫ

    В. СТРЕЛЬНИКОВ

    Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.

    Регламентация надзорной деятельности органов прокуратуры нуждается в совершенствовании. Без устранения имеющихся законодательных пробелов осуществление эффективного прокурорского надзора за исполнением норм законов представляется весьма затруднительным и может повлечь нарушения прав и интересов физических и юридических лиц. Рассмотрим подробнее.

    Излишнее дублирование

    В статье 3 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" отмечается, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, указанным Законом N 2202-1 и другими федеральными законами, международными договорами РФ. Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1 ст. 129 Конституции РФ). Такое построение позволяет органам прокуратуры действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законодательства независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.
    Так, в ст. 8 Закона РФ от 21.07.1993 N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" отражено, что Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные им прокуроры и прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением наказаний на данной территории, имеют право без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля. Эти положения повторяют нормы ст. ст. 6, 22, 27, 32, 33 и 34 Закона N 2202-1.
    В статье 53 Федерального закона от 06.02.1997 N 27-ФЗ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ" говорится о том, что надзор за исполнением внутренними войсками федеральных конституционных законов и федеральных законов осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Аналогичные нормы можно встретить в ст. 32 Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне", в ст. 58 Федерального закона от 21.07.1997 N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах РФ", в ст. 60 Федерального закона от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах". Содержание норм данных законов полностью вытекает из ч. 2 ст. 1 Закона N 2202-1, закрепляющей осуществление надзорной функции прокуроров по отношению к государственным и муниципальным органам власти, а также организациям всех форм собственности.
    Обратим особое внимание на то, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и реализация полномочий прокуроров основываются на определенных принципах (ст. 4 Закона N 2202-1) и вытекают из концепции системного построения органов прокуратуры (ст. ст. 11 - 20.1 Закона N 2202-1). Кроме того, отметим, что согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. В данном случае имеется в виду Закон N 2202-1, а не какие-либо иные федеральные законы.
    Таким образом, принятие других федеральных законов, содержащих положения, регламентирующие организацию и порядок деятельности, а также функции отечественной прокуратуры, не будет соответствовать Конституции РФ. Закон N 2202-1 является базовым документом, регулирующим указанные аспекты. Все необходимые изменения, связанные с функционированием органов прокуратуры, должны быть внесены только в этот правовой акт. Поэтому, на наш взгляд, необходимо исключить из ст. 3 Закона N 2202-1 ссылку на другие федеральные законы.

    На параллельных курсах

    Обратим внимание на Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Данный правовой акт устанавливает:
    1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
    2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
    3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
    4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
    Несомненно, с принятием Закона N 294-ФЗ была формализована контрольно-надзорная деятельность, введено понятие федерального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (ст. 2). Вместе с этим в ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ отражено, что положения настоящего Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора.
    Таким образом, Закон N 2202-1 и Закон N 294-ФЗ, преследуя общие цели, не соприкасаются между собой и параллельно регулируют одни и те же общественные отношения.
    Однако Закон N 294-ФЗ с точки зрения анализа содержащихся в нем юридических конструкций во многом более совершенен, чем Закон N 2202-1.
    Помимо смысла понятийного аппарата Закон N 294-ФЗ раскрывает особенности проведения плановой и внеплановой проверок (ст. ст. 9, 10), регламентирует содержание документарной проверки (ст. 11), выездной проверки (ст. 12), сроки их проведения (ст. 13).
    На наш взгляд, необходимо отметить закрепленные в п. п. 6, 7 ст. 18 Закона N 294-ФЗ обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки, в частности обязанности предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки, и знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки.
    Отметим, что индивидуальные предприниматели и юридические лица имеют в соответствии с главой 3 Закона N 294-ФЗ определенный объем прав при проведении в отношении их проверок контролирующими органами (в частности, непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, и т.д.).
    Полномочия органов прокуратуры при осуществлении надзорных проверок закреплены в Законе N 2202-1. В частности, согласно ст. 22 прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
    Однако в данном нормативном акте ни слова не говорится о правах физических лиц и организаций, которыми они обладают (и обладают ли вообще?) при проведении прокурорских проверок.

    Гласность в надзоре возможна?

    В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона N 2202-1 прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законодательством. Это положение предусматривает весьма опосредованную возможность для физических и юридических лиц получить для ознакомления материалы, собранные прокуратурой по результатам проведенных в отношении их проверок.
    Как отметил КС РФ в Постановлении от 18.02.2000 N 3-П, в соответствии с Законом N 2202-1 органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству РФ об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (абз. 3 п. 2 ст. 4), что отражает предписания ст. ст. 23, 24, 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В силу указанных норм не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого на органы прокуратуры, как и на все другие органы государственной власти, распространяется требование Конституции РФ о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, в частности в сфере получения информации.
    Таким образом, Конституция РФ не предполагает, что право каждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его права и свободы и корреспондирующая с этим правом обязанность органов государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения могут быть полностью исключены. Напротив, при всех условиях должны соблюдаться установленные пределы ограничения данного права, обусловленные содержанием информации, что не учтено в Законе N 2202-1.
    Далее в Постановлении N 3-П КС РФ отмечает, что Закон N 2202-1 (в том числе и положения п. 2 ст. 5) не предусматривает каких-либо конкретных оснований для ограничения вытекающего из ч. 2 ст. 24 Конституции РФ права гражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. Кроме того, в Законе N 2202-1 не закреплены процедуры общенадзорной деятельности прокуратуры и не предусматриваются гарантии прав тех лиц, в отношении которых осуществляется возложенный на прокуратуру надзор за исполнением законов.
    Исходя из буквального смысла п. 2 ст. 5 Закона N 2202-1, гражданин может быть полностью лишен доступа к любым затрагивающим его права и свободы сведениям, не являющимся конфиденциальными, без учета как конституционно признаваемой цели такого ограничения, так и его допустимых пределов. Тем самым отрицается какая бы то ни было обязанность должностных лиц прокуратуры, которая обеспечивала бы право гражданина на ознакомление с материалами проводимых в порядке надзора прокурорских проверок (до их завершения). Отсутствие же корреспондирующей с правом гражданина обязанности государственных органов не может не приводить к умалению права как такового, что согласно ч. 2 ст. 55 Конституции РФ является недопустимым.
    Отсутствие закрепленных законом оснований, при наличии которых органы прокуратуры вправе отказать гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами надзорных проверок, соответственно исключает и возможность проверки в судебном порядке законности самого отказа.
    Таким образом, сегодняшний смысл п. 2 ст. 5 Закона N 2202-1 подразумевает предоставление проверочных материалов для ознакомления по собственному усмотрению прокурора. Если он уверен в том, что все проверочные действия осуществлены качественно, профессионально, исчерпывающе и объективно, в кратчайшие сроки, самыми ответственными и квалифицированными прокурорскими работниками, приняты необходимые и обоснованные меры прокурорского реагирования, то, скорее всего, руководитель прокуратуры разрешит показать данные материалы обратившемуся лицу, которое имеет право с ними знакомиться. Однако, если у прокурора есть какие-либо сомнения в правоте и объективности проведенной проверки, полного и всестороннего принятия по ее результатам необходимых мер, то лицу, обратившемуся с просьбой об ознакомлении с соответствующей документацией, будет отказано. В Постановлении КС РФ N 3-П отражено обстоятельство, что по смыслу п. 2 ст. 5 Закона N 2202-1, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органов прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы.

    Ущемление прав при проверке

    Незакрепление в Законе N 2202-1 прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся общенадзорные прокурорские проверки, во многом может способствовать ущемлению их прав. Рассмотрим практическое осуществление прокурорских проверок.
    Так, началом документарных проверочных мероприятий можно считать официальный письменный или устный запрос должностных лиц прокуратуры о предоставлении тех или иных документов. Как правило, руководителю организации или лицу, исполняющему его обязанности, сообщается о начале проверки по телефону. Он должен обеспечить присутствие в определенное время всех должностных лиц, деятельность которых предстоит проверить, а также подготовить для изучения необходимую документацию, составить необходимые справки.
    Окончание документарной проверки подразумевает направление протестов, представлений на предприятие, в учреждение или организацию, в которых проводились проверочные мероприятия, а также вызов в прокуратуру должностных лиц для возбуждения в отношении их дел об административных правонарушениях или объявления им предостережений о недопустимости нарушений закона. Однако, если же проверка проведена, а никаких актов из прокуратуры не поступило, вызовов не последовало, может ли это свидетельствовать о том, что проверка окончена? Или же администрациям предприятий, учреждений и организаций необходимо пассивно ждать каких-либо известий из прокуратуры? Закон N 2202-1, а также приказы Генерального прокурора РФ не обязывают органы прокуратуры уведомлять поднадзорных субъектов об окончании в отношении их проверочных мероприятий, сообщать им о результатах проверок. Длительное нахождение в прокуратуре оригиналов запрошенных ее сотрудниками документов может отрицательно повлиять на хозяйственную деятельность лиц, занимающихся предпринимательством. Процедура работы с документами, которые могут содержать сведения, отнесенные к коммерческой, врачебной, банковской тайне, порядок их возврата законодательством о прокуратуре не урегулированы.

    Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

Раздел III. Прокурорский надзор

Глава 1. Надзор за исполнением законов

Статья 21. Предмет надзора
внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ, от 22 декабря 2014 г. № 427-ФЗ, от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 настоящего Федерального закона, пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ

1. Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

3. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

4. Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

5. Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).

6. Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:

при необходимости проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения дополнительной информации, которая может повлиять на выводы проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;

если действия (бездействие) проверяемого органа (организации), препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;

в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения.

7. Общий срок приостановлений прокурором или его заместителем проведения проверки не может превышать шесть месяцев. В случае невозможности в течение данных шести месяцев завершить указанные в пункте 6 настоящей статьи мероприятия либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора Российской Федерации или уполномоченного им заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, но не более чем на шесть месяцев.

8. Проведение проверки возобновляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований, установленных пунктом 6 настоящей статьи.

9. В срок проведения проверки не включается срок:

на который указанная проверка была приостановлена;

между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий, установленных абзацем первым пункта 2 и пунктом 2.1 статьи 6 настоящего Федерального закона, и датой их представления;

установленный абзацем вторым пункта 2 статьи 6 настоящего Федерального закона.

10. В случае приостановления проверки документы и материалы, изъятые у проверяемого органа (организации), возвращаются проверяемому органу (организации), за исключением случаев, если указанные документы и материалы необходимы:

для решения вопроса об уголовном преследовании;

для проведения исследований, испытаний, специальных экспертиз, результаты проведения которых могут повлиять на выводы проводимой проверки.

11. Руководитель или иной уполномоченный представитель проверяемого органа (организации) уведомляется о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки.

12. Проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих исключительных случаях:

по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

по истечении установленного статьей 24 настоящего Федерального закона срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.

13. К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.

14. Если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

15. Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

Статья 22. Полномочия прокурора
С изменениями, внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ

Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6 и пункта 1 статьи 22 настоящего Федерального закона в той мере, в какой эти положения – в нарушение требования формальной определенности закона – не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований, признаны не соответствующими Конституции РФ

1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 настоящего Федерального закона, пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ

3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П положение абзаца третьего пункта 3 статьи 22 настоящего Федерального закона в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу, признано не соответствующим Конституции РФ

опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

вносит представление об устранении нарушений закона.

4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Статья 23. Протест прокурора
С изменениями, внесенными Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ

1. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

2. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

3. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

4. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Статья 24. Представление прокурора

1. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

2. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

3. В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Статья 25. Постановление прокурора

1. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

2. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Настоящий Федеральный закон дополнен ст. 25.1 Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ

Статья 25.1. Предостережение о недопустимости нарушения закона
С изменениями, внесенными Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Статья 26. Предмет надзора
С изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, от 1 июля 2010 г. № 132-ФЗ, от 22 декабря 2014 г. № 427-ФЗ, от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ

1. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пунктов 2-15 статьи 21 настоящего Федерального закона.

Статья 27. Полномочия прокурора
С изменениями, внесенными Федеральными законами от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ

1. При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

4. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Статья 28. Протест и представление прокурора

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона.

Глава 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

Статья 29. Предмет надзора

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Статья 30. Полномочия прокурора
С изменениями, внесенными Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ

1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

2. Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

Статья 31. Утратила силу. - Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ

Глава 4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

Статья 32. Предмет надзора

Предметом надзора являются:

законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Статья 33. Полномочия прокурора
С изменениями, внесенными Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ

1. При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе:

посещать в любое время органы и учреждения, указанные в статье 32 настоящего Федерального закона;

опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами;

требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в статье 32 настоящего Федерального закона, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать производства об административных правонарушениях. До рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается;

отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

2. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

Статья 34. Обязательность исполнения постановлений и требований прокурора

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.

Комментарий к статье 51

1. При осуществлении надзора прокурор руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", уголовным, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным законодательством, Федеральным законом "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", Законом Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", другими законами Российской Федерации, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Важнейшая среди них "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2007 N 19).

2. Предметом надзора за исполнением законов в местах содержания под стражей являются:

Законность нахождения в местах содержания под стражей;

Соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных и заключенных под стражу, а также порядка и условий их содержания (ст. 32 Закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Исходя из требований Закона, допускающего нахождение в местах содержания под стражей граждан на основании постановления следователя, прокурора или решения суда, в порядке и на условиях строго определенных законодательством, органы прокуратуры выполняют широкий круг задач. Они осуществляют надзор за:

Соответствием деятельности администрации мест содержания под стражей уголовному, уголовно-исполнительному, уголовно-процессуальному и иному законодательству;

Обеспечением администрацией мест содержания под стражей установленных законом прав и обязанностей задержанных и заключенных под стражу;

Соответствием законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений и постановлений, изданных администрацией мест содержания под стражей, а также центральными и территориальными органами уголовно-исполнительной системы;

Соблюдением сроков содержания в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, обеспечением в них установленных законом режима изоляции и надзора, обоснованностью применяемых администрацией мер дисциплинарного воздействия, законностью и своевременностью освобождения граждан из-под стражи.

Прокурорский надзор распространяется на все места содержания, перечисленные в ст. 7 комментируемого Закона, независимо от категорий содержания в них лиц - задержанных по подозрению в совершении преступления либо в отношении которых мерой пресечения избрано содержание под стражей.

Надзор предполагает обеспечение содержания лиц в местах их задержания и предварительного заключения не иначе как на основании и в порядке, установленных законом. Такими основаниями являются: в отношении задержанного - протокол кратковременного задержания лица, подозреваемого в совершении преступления (ст. 91 УПК РФ); постановление следователя или лица, производящего дознание, санкционированное прокурором, постановление прокурора либо судьи (ст. 97 УПК РФ), вынесенных в пределах предоставленных им полномочий.

Под порядком содержания под стражей понимается режим следственных изоляторов и изоляторов временного содержания, надзор за содержащимися в них лицами; правоограничения; правила внутреннего распорядка; раздельное содержание различных категорий лиц; меры профилактического и дисциплинарного воздействия, применяемые к ним, и др.

К условиям содержания относятся устанавливаемые законодательством Российской Федерации нормы материально-бытового и медико-санитарного обеспечения лиц, задержанных и заключенных под стражу.

Правовое положение лиц, содержащихся под стражей, представляет собой установленный законом правовой статус подозреваемых и обвиняемых, подсудимых и осужденных, т.е. объем их прав и обязанностей, законных интересов, обеспечение необходимых гарантий их реализации.

В последние годы уголовно-исполнительное законодательство претерпело значительные изменения, в которых нашли отражение ориентация на приоритеты общечеловеческих ценностей, обеспечение правовых гарантий, исключающих унижение человеческого достоинства, снятие излишних ограничений, приближение порядка и условий содержания под стражей к международным стандартам. В этих условиях роль правозащитных функций прокурорского надзора приобретает особую значимость.

Наделение прокуратуры правозащитными функциями обязывает прокуроров, осуществляющих надзор за законностью содержания лиц под стражей, наряду с требованиями, изложенными в отечественном законодательстве, принимать во внимание и нормы, содержащиеся в наиболее важных международных актах, касающихся защиты прав и свобод человека. К числу таких правовых актов относятся Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955 г.), Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1989 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987 г.), Европейские пенитенциарные правила (1987 г.).

В Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации (1991 г.) провозглашается преимущественная сила общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека, перед законами России. Это положение Декларации подтверждено ст. 17 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. При этом, согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.

3. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Федеральным законом "О прокуратуре РФ", вправе посещать в любое время места содержания под стражей; опрашивать задержанных и заключенных под стражу; проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации мест содержания под стражей и опротестовывать их в случае противоречия закону, требовать объяснения от должностных лиц; отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, немедленно освобождать их своим постановлением из карцера, одиночной камеры.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого, в нарушение закона подвергнутого задержанию или предварительному заключению.

В целях выявления фактов необоснованных арестов граждан Генеральный прокурор Российской Федерации Приказом от 06.09.2007 N 137 (ред. от 28.12.2007) "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания" распорядился обеспечивать своевременное изучение уголовных дел в отношении лиц, которые задерживались по подозрению в совершении преступления либо которым в качестве меры пресечения избиралось заключение под стражу.

4. Проверка исполнения законов - одно из основных средств прокурорского надзора, применяемых в целях выявления правонарушений в местах содержания под стражей. Она включает посещение прокурором жилых и коммунальных объектов названных мест, ознакомление с документами, на основании которых лица подвергнуты задержанию и заключению под стражу, проверку соблюдения режима, порядка и условий содержания, опрос задержанных и заключенных под стражу, соблюдение их правового положения, обеспечения предоставленного им законом права на свидания, переписку, получение посылок и передач, оказание юридической помощи, на материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение.

В обязанности прокурора входит проверка обоснованности применения к лицам, содержащимся под стражей, дисциплинарных мер воздействия, а также мер безопасности и оружия; законности и своевременности освобождения их из-под стражи в связи с изменением меры пресечения на более мягкую, истечением сроков содержания под стражей, прекращением уголовного дела.

В процессе обхода жилых и коммунально-бытовых помещений прокурор опрашивает лиц о причинах, по которым они подвергнуты задержанию или аресту, и о возможном наличии у них жалоб и заявлений. Опрос позволяет выявить нарушения законности. Проводится он прокурором как в присутствии представителей администрации учреждения, так и без них. Прокурор организует прием лиц, задержанных и заключенных под стражу, рассматривает и проверяет принятые от них жалобы и заявления.

В ходе проверки прокурор:

Устанавливает исполнение законов сотрудниками, перечисленными в ст. 12 комментируемого Закона, а также должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях;

Требует для проверки соответствия закону приказы, распоряжения, инструкции и иные акты, информацию о принимаемых мерах по обеспечению законности;

Проверяет законность и справедливость применения администрацией мер дисциплинарного воздействия за нарушения установленного порядка содержания;

Истребует от должностных лиц и граждан устные и письменные объяснения по поводу нарушения закона.

Знакомясь с документами, на основании которых лица содержатся под стражей, прокурор выясняет, в точном ли соответствии с законом они составлены, оформлены ли надлежащим образом, не истекли ли сроки содержания лиц под стражей. При этом прокурор не ограничивается лишь установлением наличия судебного решения или постановления о заключении под стражу того или иного лица, в его обязанность входит также проверить, насколько законно и обоснованно само лишение свободы. Прокурор определяет: а) имелись ли основания для привлечения данного лица к уголовной ответственности; б) была ли необходимость в избрании именно этой, а не другой меры пресечения (ст. ст. 97, 98, 99 УПК РФ).

Особое внимание обращается на законность ареста и целесообразность дальнейшего содержания под стражей несовершеннолетних, престарелых, женщин, имеющих беременность или малолетних детей, а также лиц, привлеченных к уголовной ответственности за преступления небольшой или средней тяжести.

При обнаружении фактов, дающих основание сомневаться в обоснованности избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, прокурор сообщает об этом соответствующему прокурору на предмет отмены или изменения данной меры.

Однако своей властью прокурор, осуществляющий надзор за местами содержания подозреваемых и обвиняемых, вправе и обязан немедленно освободить лицо из-под стражи в том случае, когда факт нарушения законности не вызывает сомнений. Руководствуясь ст. 10 УПК РФ, такое решение прокурор принимает в отношении любого лица, если установлено, что оно содержится под стражей в отсутствие предусмотренных законом процессуальных документов, каковыми являются судебное постановление или решение, постановление следователя или лица, производящего дознание, санкционированное прокурором, или постановление прокурора, либо содержится под стражей свыше срока, предусмотренного законом.

5. Содержание подозреваемых и обвиняемых под стражей свыше установленного законом срока является грубейшим нарушением законности. В указаниях Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 N 136 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия" обращено внимание прокуроров на необходимость установления по арестантским делам системы надзора, гарантирующей соблюдение процессуальных сроков, своевременное выявление, пресечение и предупреждение нарушений законности. Согласно же указаниям следователи обязаны незамедлительно извещать следственные изоляторы о продлении срока содержания под стражей в отношении каждого обвиняемого, об окончании следствия, начале и завершении ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами дела.

Истечение установленного законом срока содержания подозреваемого или обвиняемого под стражей является, согласно ст. 49 комментируемого Закона, основанием для освобождения этих лиц из-под стражи. Помимо прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей, правом освобождения арестованных по указанным основаниям наделены также начальники следственных изоляторов. Порядок освобождения подозреваемых и обвиняемых из-под стражи определен ст. 50 комментируемого Закона и параграфом 20 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы.

Вся деятельность персонала мест содержания задержанных и заключенных под стражу должна строиться на неукоснительном соблюдении закона. Во-первых, не могут устанавливаться ограничения прав и свобод граждан нормативными правовыми, в том числе ведомственными, актами. Во-вторых, ограничения общегражданских прав и свобод осужденных не могут устанавливаться законами субъектов Федерации, поскольку согласно Конституции Российской Федерации уголовно-исполнительное законодательство отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. Это обстоятельство одновременно служит гарантией соблюдения нашей страной международных договоров в области защиты прав и обращения с заключенными.

Находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений, а также осужденные пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законодательством и международными договорами России.

6. Соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых в местах содержания под стражей - главный предмет прокурорской проверки. Правовое положение указанных лиц с чисто процессуальной точки зрения определено уголовным судопроизводством. Вместе с тем оно определяется и общим правовым статусом их как граждан, права которых в части личной неприкосновенности гарантированы Конституцией Российской Федерации. Исходя из этого содержание и правовая регламентация режима в местах содержания под стражей имеют свои особенности по сравнению с режимом, установленным в исправительных учреждениях, что обусловлено существенными различиями в правовом положении категорий лиц, содержащихся под стражей. В отношении лиц, заключенных под стражу в порядке меры пресечения, режим предусматривает такую изоляцию и вытекающие из нее ограничения, которые необходимы в интересах расследования преступления и судебного рассмотрения дела. Исходя из этого прокурор, осуществляющий надзор, проверяет, как соблюдаются права подозреваемых и обвиняемых, детально регламентированные в комментируемом Федеральном законе (ст. ст. 17 - 22) и Правилах внутреннего распорядка.

7. Федеральный закон четко регламентирует порядок и условия содержания лиц в местах содержания под стражей. Поэтому предоставление администрацией каких-либо льгот и поощрений, как и любое ужесточение порядка и условий содержания, не предусмотренных комментируемым Законом, должно рассматриваться как серьезное нарушение законности, требующее реагирования прокурора, вплоть до привлечения виновных к уголовной ответственности.

Прокурор следит за исполнением администрацией предписаний закона, регулирующего порядок одиночного содержания лиц, заключенных под стражу, раздельного содержания различных категорий лиц, соблюдение подозреваемыми и обвиняемыми своих основных обязанностей (ст. ст. 32 - 36 Закона).

8. В ходе проверки выясняется, соблюдаются ли администрацией учреждения требования Закона в части обеспечения надлежащих условий в местах содержания под стражей и какие для этого предприняты меры - не только со стороны администрации учреждения, но и территориального органа уголовно-исполнительной системы.

Прокурор следит за тем, чтобы требования закона, обязывающие администрацию создавать улучшенные условия содержания осужденным беременным женщинам, осужденным кормящим матерям, осужденным несовершеннолетним и устанавливать им повышенные нормы питания, неукоснительно соблюдались.

Используя предоставленные полномочия, прокурор в пределах своей компетенции воздействует на администрацию поднадзорных учреждений, органы местного самоуправления, требуя неукоснительного выполнения предписаний Закона о создании надлежащих условий содержания находящихся под стражей граждан.

Хотя пределы прокурорского надзора установлены Законом "О прокуратуре Российской Федерации" и уголовно-исполнительным законодательством, тем не менее параметры надзора, когда речь идет о проверке соблюдения законности в местах содержания под стражей, значительно шире. Как показывает надзорная практика, конкретные обстоятельства и обстановка в местах лишения свободы, с которой приходится сталкиваться прокурору, просто обязывает его глубже вникать в деятельность мест содержания под стражей и соответственно реагировать при обнаружении недостатков в их деятельности, так или иначе негативно влияющих на состояние законности.

Проверяя соответствие закону медико-санитарного обеспечения лиц, содержащихся под стражей, прокурор знакомится с отчетностью о динамике заболеваемости по основным группам болезней и выявляемости заболеваний у этих лиц, смертности среди них, вспышках инфекционных заболеваний, групповых отравлениях. Особое внимание уделяется положению с заболеваемостью туберкулезом и его лечением, выполнению мер по совершенствованию противотуберкулезной помощи в местах лишения свободы.

При проверке карцера прокурор проверяет законность и обоснованность водворения в них лиц, находящихся под стражей, а также правильность оформления документов, послуживших основанием для водворения.

Содержание в карцере должно быть оформлено документами, основными из которых являются: постановление начальника учреждения, акты и рапорты сотрудников учреждения, заключение врача о возможности содержания нарушителя в карцере. К документам должны быть приобщены письменные объяснения лица, подвергнутого взысканию, свидетельства очевидцев, справки о предыдущих взысканиях. Отсутствие документов, подтверждающих факт нарушения порядка содержания, является основанием для отмены наложенного взыскания.

Генеральный прокурор Российской Федерации обязывает прокуроров при проверках состояния законности в следственных изоляторах особое внимание уделять недопущению фактов унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к заключенным со стороны сотрудников этих учреждений.

Наряду с проверкой законности применения мер взысканий, прокурор присущими ему средствами обязан реагировать и на факты оставления безнаказанными лиц, нарушивших порядок содержания.

9. Важной предпосылкой в обеспечении соблюдения законности является санкционирование прокурором в определенных законом случаях некоторых действий, проводимых администрацией учреждений, входящих в уголовно-исполнительную систему. Так, ст. 32 комментируемого Закона допускает размещение подозреваемых в местах содержания под стражей не только в общих, но и в одиночных камерах. Однако размещение таких лиц в одиночных камерах на срок более одних суток, кроме случаев, прямо предусмотренных названной статьей Закона, допускается лишь по мотивированному постановлению начальника места содержания под стражей, которое должно быть санкционировано прокурором.

В случаях массовых беспорядков или неповиновения подозреваемых и обвиняемых, других чрезвычайных происшествий, предусмотренных ст. 48 комментируемого Закона, соответствующие должностные лица вводят режим особых условий в местах содержания под стражей на срок не более 30 суток с согласия Генерального прокурора РФ либо соответствующих прокуроров.

Борьба с преступностью в местах лишения свободы является важнейшей задачей прокурорского надзора. В приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации неоднократно подчеркивалось, что совершение преступления в указанных местах должно рассматриваться как чрезвычайное происшествие. Прокурор следит за обеспечением своевременного и полного раскрытия преступлений, с тем чтобы принимались исчерпывающие меры к выявлению и изобличению виновных.

Борьба с преступностью и иными правонарушениями осуществляется путем сочетания предупредительных и принудительных мер.

Исходя из того что для укрепления режима большое профилактическое значение имеет систематичность и качество обысков в местах содержания под стражей, направленных на обнаружение и изъятие запрещенных предметов, прокурор следит за тем, чтобы по каждому факту обнаружения их у арестованных лиц производилась тщательная проверка или расследование в целях установления источников их проникновения и привлечения виновных к ответственности.

Осуществляя надзор за проводимой в местах содержания под стражей оперативно-розыскной деятельностью, прокурор проверяет строгое ее соответствие закону и соблюдение охраняемых законом прав и интересов граждан. Согласно Закону "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" прокурор вправе требовать предоставления оперативно-служебных документов при осуществлении прокурорского надзора или санкционировании проведения оперативно-розыскных мероприятий.

В надзоре за законностью оперативно-розыскной деятельности основной упор делается на то, чтобы эта деятельность обеспечивала выполнение главной задачи, каковой является предупреждение, своевременное выявление, пресечение и раскрытие преступлений.

10. В целях предотвращения или пресечения общественно опасных действий со стороны лиц, содержащихся под стражей, к ним могут быть применены физическая сила, специальные средства, газовое и огнестрельное оружие. Общие требования к применению в местах содержания под стражей этих мер изложены в главе V Закона "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и в ст. ст. 43 - 47 комментируемого Закона. Федеральный закон "О прокуратуре РФ" обязывает прокуроров вскрывать нарушения законности при применении названных мер и остро на них реагировать.

О каждом случае применения оружия администрация следственного изолятора обязана уведомить прокурора немедленно. Она же сообщает прокурору обо всех фактах, когда в результате применения физической силы, специальных средств или оружия были причинены ранения либо наступила смерть заключенных и иных лиц. Законность и обоснованность применения оружия проверяется прокурором при ознакомлении с материалами и заключениями служебных расследований либо устанавливается в ходе расследования уголовного дела, возбужденного по факту применения оружия.

Усиление в Законе правозащитной функции прокуратуры обязывает прокуроров при осуществлении надзора акцентировать внимание на этом аспекте, добиваться того, чтобы в практической деятельности, наряду с требованиями о выполнении лицами, содержащимися под стражей своих обязанностей, администрацией поднадзорных учреждений обеспечивалось реальное соблюдение установленного законом порядка и условий их содержания, а также прав и законных интересов.

11. Предметом внимания прокурора является законность оставления в следственном изоляторе для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию впервые осужденных к лишению свободы на срок не свыше пяти лет, отбывание наказания которым назначено в исправительной колонии общего режима. По материалам личных дел таких осужденных выясняется, соблюдены ли требования УИК РФ (ст. 77), предусматривающего возможность оставления их в следственном изоляторе для работы по хозяйственному обслуживанию.

На осужденных, занятых в хозобслуге, полностью распространяется режим и условия отбывания наказания, установленные для исправительных колоний общего режима. Проверяя соблюдение администрацией следственного изолятора этих требований, прокурор выясняет, обеспечиваются ли осужденные соответствующими жилищно-бытовыми условиями, предоставляются ли им ежедневные прогулки, соблюдаются ли другие права, предусмотренные для осужденных нормами УИК РФ.

Объектом внимания прокурора является проверка выполнения лицами, работающими по хозяйственному обслуживанию, требований режима, выявление случаев недозволенных связей с подозреваемыми, а также со свободными гражданами, предпринимаемых администрацией мер к пресечению таких нарушений и их предупреждению.

Поскольку оставление осужденного в следственном изоляторе для работы по хозяйственному обслуживанию допускается лишь с его согласия, он вправе в период отбывания наказания изменить решение и обратиться с просьбой о направлении его для дальнейшего отбывания наказания в колонию общего режима. При наличии такой просьбы осужденного она подлежит удовлетворению.

В случаях отступления от порядка и условий формирования хозяйственной обслуги осужденных, а также при выявлении фактов нарушений режима и условий отбывания наказания этой категорией осужденных они по требованию прокурора приказом начальника следственного изолятора отчисляются из ее состава и направляются для дальнейшего отбывания наказания в исправительную колонию.

12. Действующее уголовно-исполнительное законодательство (ст. 77.1 УИК) допускает в определенных случаях (производство следственных действий по делам о преступлениях, совершенных другими лицами) оставление в следственном изоляторе осужденных к лишению свободы или перевод их из исправительной колонии, воспитательной колонии либо тюрьмы в следственный изолятор на основании мотивированного постановления прокурора, следователя или органа дознания. Постановление должно быть санкционировано прокурором субъекта Российской Федерации или его заместителем либо приравненным к нему прокурором или его заместителем на срок, не превышающий двух месяцев, а при санкционировании Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем - на срок до трех месяцев.

По тем же основаниям, при необходимости участия в судебном разбирательстве, осужденные к лишению свободы могут быть по определению (постановлению) суда оставлены в следственном изоляторе либо переведены в него из исправительных учреждений на время рассмотрения дела в суде.

Осуществляя надзор за обоснованностью оставления либо перевода в следственный изолятор указанных категорий осужденных, прокурор проверяет, соблюдены ли при этом все предписания закона, а также сроки содержания этих лиц в следственном изоляторе, установленные соответствующими прокурорами. Особое внимание обращается на соблюдение основных прав этих лиц, обеспечение содержания их на условиях отбывания ими наказания в исправительном учреждении (с учетом ограничений, имеющихся в следственных изоляторах).

13. Правила внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы запрещают использование подозреваемых, обвиняемых и осужденных, содержащихся в следственных изоляторах, на работах, связанных с ремонтом и эксплуатацией инженерно-технических средств охраны, сигнализации и средств связи, всех видов транспортных средств, множительной аппаратуры. Их также нельзя привлекать к работе в фотолабораториях и радиотрансляционных узлах. При осуществлении надзора прокурор следит за тем, чтобы эти требования администрацией следственного изолятора неукоснительно соблюдались.

14. Прокурор следит за исполнением требований закона о праве подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений обращаться с предложениями, заявлениями, ходатайствами и жалобами к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, общественной наблюдательной комиссии, созданной в соответствии с законодательством Российской Федерации, в Европейский суд по правам человека, государственные органы власти, общественные объединения. Прокурор призван также осуществлять надзор за исполнением требований ст. 21 комментируемого Закона, устанавливающей обязанность администрации мест содержания под стражей направлять различным органам, а также прокурору предложения, заявления, ходатайства и жалобы в сроки, определенные этим Законом.

Осуществляя надзор, прокурор наблюдает за тем, чтобы задержанным и содержащимся под стражей были созданы необходимые условия для написания и отправления заявлений и жалоб.

Известны случаи, когда жалобы лиц, заключенных под стражу, не направляются администрацией по принадлежности - по мотивам принятия мер по восстановлению нарушенных прав или несоответствия содержания жалобы, по мнению администрации, действительности. Такие действия администрации ущемляют права лиц, находящихся под стражей, противоречат закону и недопустимы.

Согласно ст. 10 Федерального закона "О прокуратуре РФ" прокурор, получивший жалобу или заявление о нарушении закона, обязан рассмотреть их в установленный законом срок и о принятом решении сообщить. Прокурор рассматривает жалобы и заявления, поступившие к нему через администрацию, на личном приеме, а также при опросе лиц, содержащихся под стражей. При желании лицо может изложить прокурору жалобу в отсутствие представителя администрации места содержания под стражей.

Учитывая, что взятые под стражу лица находятся в условиях строгой изоляции, поступающие от них жалобы и заявления о нарушении их прав, унижении человеческого достоинства, фактах произвола подлежат особо тщательной проверке, а наиболее серьезные из них - с выездом на место. При установлении таких фактов прокурор, в зависимости от их характера, руководствуясь Законом "О прокуратуре РФ" решает в установленном законом порядке вопрос о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.

15. Объектом прокурорского внимания является деятельность созданных при территориальном органе уголовно-исполнительной системы отрядов специального назначения, обеспечивающих в учреждениях уголовно-исполнительной системы соблюдение режима и правопорядка. Действия отрядов специального назначения основываются на строгом соблюдении закона и проводятся в порядке, определяемом Министерством юстиции Российской Федерации.

16. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30.01.2007 N 19 "Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" предписывает прокурорам всех уровней рассматривать надзор за исполнением требований УИК РФ, комментируемого Закона и иных федеральных законов как одну из составных частей функции защиты конституционных прав и законных интересов граждан и организовать работу так, чтобы при осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры своевременно предупреждали, выявляли и пресекали нарушения законов в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях, других военных органах и учреждениях, исполняющих уголовные наказания.

17. Для обеспечения выполнения этих задач Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" наделяет прокуроров, осуществляющих надзор в данной сфере деятельности, соответствующими полномочиями, имеющими ряд существенных особенностей.

В отличие от так называемого общего надзора, при котором проверки исполнения законов могут производиться лишь в связи с поступлением в прокуратуру данных о нарушениях законности, проверки соблюдения законности в местах содержания под стражей осуществляются прокурором систематически, вне зависимости от наличия сигналов о нарушениях законности.

Выявленные в ходе проверки нарушения законности устраняются непосредственно по их обнаружении, причем в случае опротестования прокурором противоречащего закону приказа или распоряжения администрации учреждения действие опротестованного акта до рассмотрения протеста администрацией приостанавливается.

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных Законом порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений. Тем самым законодатель наделяет прокуроров особыми властно-распорядительными полномочиями: их требования подлежат исполнению независимо от того, обжалованы они или нет.

Закон предписывает прокурору принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений законности, восстановлению нарушенных прав граждан и привлечению виновных к ответственности.

В целях обеспечения гарантии государственной защиты прав и свобод граждан Генеральная прокуратура России взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Основными правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законности являются:

Постановление об устранении нарушений законов, выявленных при проверке;

Предложения (требования), которые, по мнению прокурора, следовало бы принять в целях соблюдения закона об условиях содержания арестованных и осужденных;

Протест на противоречащие закону приказы, распоряжения и иные акты администрации места содержания под стражей;

Представление об устранении нарушений закона и причин, им способствующих, в орган или должностному лицу уголовно-исполнительной системы (образцы прокурорских актов см. в приложении).

18. Как правило, постановление выносится при освобождении лиц, незаконно содержащихся в местах лишения свободы либо необоснованно подвергнутых мерам дисциплинарного воздействия (водворение в карцер).

В зависимости от характера правонарушения прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении против виновных должностных лиц производства об административном правонарушении или уголовного дела. При вынесении постановления о возбуждении производства об административном правонарушении прокурор обязан соблюдать установленные законом порядок и сроки применения соответствующих мер взыскания. Постановление прокурора направляется должностному лицу или органу уголовно-исполнительной системы, в компетенции которого находится рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Постановление прокурора подлежит рассмотрению в сроки, установленные законом для дел об административных правонарушениях. Законом определен пятнадцатидневный срок рассмотрения дела с момента его поступления в орган, правомочный принимать по нему решение. Применительно к отдельным правонарушениям предусмотрен сокращенный, семидневный, срок рассмотрения дел. О решении, принятом по постановлению прокурора об административном правонарушении, ему направляется письменное сообщение. В случае принятия решения, противоречащего требованиям прокурора, оно может быть опротестовано им в федеральный орган уголовно-исполнительной системы.

В качестве правового средства постановление прокурора используется также при истребовании приказов и распоряжений, издаваемых администрацией поднадзорных учреждений, для проверки соответствия их закону и объяснений должностных лиц по этому поводу.

Право формулировать требования относительно лиц, заключенных под стражу, позволяет прокурору реагировать на нарушения законности немедленно по их выявлении. Требования могут излагаться как устно, так и письменно, причем устно, как правило, в тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть устранены непосредственно в ходе проверки.

19. При наличии сведений о готовящихся противоправных действиях прокурор, в целях их предупреждения, может вынести должностным лицам из числа администрации учреждения предостережение (в письменной форме) о недопустимости нарушения закона. При неисполнении требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности.

20. Протест прокурора вносится, когда требуется отменить не соответствующий закону акт администрации учреждения и восстановить нарушенные им права. До рассмотрения протеста администрация места содержания под стражей обязана приостановить действие опротестованного акта. Протест подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

21. Представление являет собой письменный акт, адресуемый в орган или должностному лицу, полномочному устранить нарушения закона. Такими органами применительно к местам содержания под стражей являются федеральные и территориальные органы уголовно-исполнительной системы.

Этим актом прокурор обращает внимание соответствующего органа на выявленные нарушения законности в деятельности учреждения. Представление вносится в тех случаях, когда наряду с устранением нарушений возникает необходимость и в принятии мер по ликвидации причин и условий, их порождающих. Оно основывается на обобщенных данных о состоянии законности в поднадзорных учреждениях, анализе практики прокурорского надзора, материалах проверки, ведомственного и судебного контроля, жалоб и заявлений, поступающих в прокуратуру, причем направлено не только на устранение выявленных конкретных нарушений, но и на предупреждение их в дальнейшем. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении может быть поставлен вопрос и о привлечении к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных должностных лиц, попустительствовавших нарушениям (при отсутствии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения). По представлению прокурора в месячный срок должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменном виде.

22. В соответствии со ст. 6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Цель этих требований - выявить, устранить и предотвратить нарушения закона. Наряду с этим, Закон наделил прокурора, осуществляющего надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы, дополнительными властно-распорядительными полномочиями. Постановления и требования прокурора, касающиеся исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных и заключенных под стражу, подлежат обязательному исполнению органами и должностными лицами, которым они адресованы. Предложения (требования) прокурора, вносимые в качестве реагирования на выявленные нарушения, направлены на пресечение незаконных действий администрации, поднадзорных учреждений, восстановление законности и нарушенных прав граждан. Они формулируются в устной форме, когда выявленные нарушения закона могут быть устранены непосредственно по ходу проверки. В иных случаях, когда для устранения нарушения закона требуется какое-то время, прокурор вносит администрации учреждения предложения в письменном виде и устанавливает срок их исполнения. Сроки исполнения предложений определяются прокурором в зависимости от конкретных обстоятельств. При несогласии с предложениями прокурора администрация учреждения может обжаловать их вышестоящему прокурору, однако это исполнения предложений (требований) прокурора не приостанавливает.

23. Все предложения прокурора, независимо от формы, отражаются в акте (справке) проверки. С одной стороны, это повышает ответственность прокурора за свои предложения, с другой - ответственность администрации учреждения за их точное и своевременное исполнение. За фактическим исполнением сделанных им предложений, за соблюдением сроков рассмотрения внесенных им протестов и представлений прокурор устанавливает контроль.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность. Характер ответственности (уголовная или дисциплинарная) определяется в каждом конкретном случае с учетом мотивов неисполнения требований прокурора, причин и последствий, наступивших в результате такого неисполнения. При отсутствии в действиях (бездействии) должностного лица признаков преступления прокурор может возбудить против него дисциплинарное производство.

24. Осуществляя надзорные функции, прокурор на различных этапах деятельности взаимодействует с правоохранительными и контролирующими органами. Так, в соответствии с предписанием закона, прокурор координирует работу по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие и предупреждение преступлений.

25. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при выполнении поручений компетентных органов и должностных лиц иностранных государств о проведении розыска, следственных действий, особенно тех, по которым требуется санкция прокурора, - задержание, взятие под стражу лица, выдача которого требуется, освобождение из-под стражи, если требование о выдаче не поступит в течение срока, предусмотренного законодательством для задержания.

Прокуратура Российской Федерации исполняет поручения компетентных органов стран, с которыми Россия состоит в договорных отношениях, осуществляет в соответствии со своим законодательством уголовное преследование против собственных граждан, подозреваемых в том, что они совершили преступление на территории запрашиваемого государства.

Между Российской Федерацией и рядом стран заключены и действуют консульские соглашения, конвенции, договоры о выдаче преступников, иные международно-правовые акты, исполнение которых возлагается и на прокуратуру в пределах ее компетенции. В частности, на основании этих нормативных актов, в порядке оказания правовой помощи осуществляется: вручение документов, возбуждение уголовного преследования, производство отдельных процессуальных действий, вызов свидетелей и доставка лиц, содержащихся под стражей, для допроса в качестве свидетелей; арест лиц, подлежащих выдаче; выдача лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности или для отбывания наказания по приговору суда; выдача предметов, относящихся к уголовному делу; транзитная перевозка лиц, находящихся под стражей, и др. (раздел XVIII УПК РФ).

Исполнение поручений об оказании правовой помощи, а также подготовка таких поручений для направления в другие государства возлагается прежде всего на отраслевые подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В частности, вопросы, касающиеся задержанных лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а также заключенных под стражу и осужденных, отбывающих наказание, включая их экстрадицию, рассматриваются Международно-правовым управлением.

Прокурорский надзор за исполнением законов (иначе - общий надзор ) является самостоятельной отраслью прокурорского надзора.

Название «общий надзор» позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей проку­рорского надзора. И хотя в действующем законодатель­стве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в работ­ников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.

Цель прокурорского надзора за исполнением законов:
    • общая - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты и свобод человека и , а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 ФЗ "О прокуратуре РФ");
    • частная - обеспечение единообразного понимания и точного исполнения законов органами предста­вительной и , органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, обществен­ными организациями, должностными лицами и гражданами.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами предста­вительной и исполнительной власти, государственного управ­ления, контроля, других органов, соответствовали законам, а также точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомствен­ности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и вся­кая другая государственная общественно полезная, созида­ющая деятельность, имеет свой предмет и задачи.

Под пред­метом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли "прокурорский надзор за исполнением законов" в общем виде определен в ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" и включает в себя:

    1. соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
    2. соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Об организации прокурорского надзора за законностью органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. N 155

В указанной статье в качестве субъектов надзора не упоминаются граждане. Однако, требование точного испол­нения законов предъявляется также и к гражданам. При на­рушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности.

Закон указывает, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Из анализа смыслового содержания ст. 21 ФЗ можно прийти в выводу, что про­куроры осуществляют надзор за исполнением

    • федеральных законов, а также
    • не противоречащих федеральному законо­дательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов);
    • постановлений, принимаемых палатами Феде­рального Собрания РФ - Государственной Думой и Сове­том Федерации;
    • дву­сторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (под­писанных) Россией, или к которым она присоединилась (при этом надо исходить из того, что национальное законо­дательство должно соответствовать международному зако­нодательству).

Замечание по НПА президента и правительства

В ФЗ не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, яв­ляясь главой государства, а Правительство - высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты - указы и поста­новления, регулирующие общественные отношения, касаю­щиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отно­шения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Прави­тельства РФ не могут быть исключены из сферы прокурор­ского надзора.

Таким образом, употребляемый в ст. 1,21 ФЗ "О прокуратуре РФ" термин «закон» следует пони­мать в собирательном значении, близком к термину «законо­дательство», а не буквально.

Особенность прокурорского надзора за исполнением зако­нов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого дру­гими государственными органами:

    • ос­нованием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов; обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за ис­полнением законов является наиболее широкой и многогран­ной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятель­ность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные су­дом. По числу и разнообразию органов, за исполнением зако­нов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Задачи прокуроров при осуществ­лении надзора за исполнением законов заключаются:

    • в обязательном вмешательстве прокурора в связи с по­ступившей информацией о нарушении законов путем при­нятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
    • в использовании возможностей проку­рорского надзора в предупрежде­нии правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
    • в активизации и совершенствовании деятельности орга­нов государственного контроля и правоохранительных орга­нов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в под­чиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
    • в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответ­ственности правонарушителей вне зависимости от их долж­ностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
    • в доведении до населения и общественности через ра­дио, телевидение, периодическую печать информации о ра­боте органов прокуратуры, в том числе и в области проку­рорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правона-рушаемости в регионах;
    • в выявлении пробелов (дефектов) действующего законо­дательства, потребностей в нормативном регулировании об­щественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в предста­вительные (законодательные) органы и органы, обладаю­щие правом законодательной инициативы. При этом ниже­стоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
    • в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые дей­ствия, предпринимателей, а также граждан, привитии им по­требности точного исполнения законов.

Понятие прокурорского надзора и его видов

Определение 1

Под прокурорским надзором понимают особый вид государственной деятельности , осуществляемый органами прокуратуры на основании действующих норм законодательства, который направлен на установление, поддержание и укрепления законности и правопорядка в государстве, а также обеспечения соблюдения прав, свобод и интересов человека, социума и государства.

Характерные черты прокурорского надзора

Современные исследователи выделяют ряд черт, характеризующих прокурорский надзор, которые выражаются в следующем:

  • Деятельность по надзору в рамках прокуратуры осуществляется специализированной системой органов, носящих централизованный характер. Данный вид надзорной деятельности не может осуществляться никакими другими организациями, за исключением органов прокуратуры.
  • Прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации.
  • Содержание деятельности по надзору в рамках прокуратуры говорит о том, что данный вид деятельности является самостоятельным. Он не связан с какой-либо ветвью государственной власти, то есть, он находится в обособленном положении.

Виды прокурорского надзора

Современные исследователи выделяют несколько следующих видов прокурорского надзора:

  • Надзор за исполнением законов в учреждениях, которые исполняют наказания;
  • Надзор за исполнением норм законодательства судебными приставами;
  • Надзор за исполнением норм закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное следствие;
  • Надзор за исполнением прав и свобод человека и гражданина;
  • Надзор за исполнением норм законодательства органами государственной власти.

Рассмотрим некоторые из данных видов более подробно.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Специфику данной отрасли надзора составляет сфера общественных отношений, связанная с правами и свободами граждан.

Предметом данной отрасли надзорной деятельности является соблюдение норм Конституции РФ, которые содержат закрепление прав и свобод граждан и человека. Помимо этого, в предмет данного направления надзорной деятельности входят все нормативные акты, которые связанны с данными конституционными нормами.

В состав предмета этого направления надзорной деятельности входят отдельные части трудовых отношений, избирательных, социальных и иных прав. Переменными, которые непосредственно влияют на осуществление данной категории прав, являются юридические/физические лица, государственные организации и их представители.

Надзор за исполнением норм закона органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное следствие

Цель данного вида прокурорского надзора состоит в обеспечении всесторонности, полноты и объективности исследования всех обстоятельств дела. Современное уголовно-процессуальное законодательство устанавливает границы деятельности прокурорского надзора в данной сфере.

Оперативно-розыскную деятельность и деятельность, связанную с процедурами предварительного следствия осуществляют органы внутренних дел, органы госбезопасности и пограничной службы, а так же иные органы и службы в чью компетенцию входят данные действия.

Замечание 1

Предметом данного вида надзора стало соблюдение, закрепленных в конституции, прав и свобод, установленные этапы рассмотрения заявлений/сообщений о подготовке совершения правонарушений, выполнение действий по оперативно-розыскным мероприятиям и проведению расследования, законность решений, которые принимаются органами, проводящими данные мероприятия.

В связи с объемностью предмета данного надзорного вида на практике в его пределах выделяются более мелкие подотрасли. Наиболее важные виды законодательных актов закреплены в специальных приказах Генпрокурора.

Следует отметить, что проверке законности могут быть подвергнуты только правовые акты.