Взаимодействие органов государственной власти. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Государственная поддержка местного самоупра
Государственный контроль и надзор за деятельностью местного самоуправления
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
Государственные гарантии прав местного самоуправления
Государственная поддержка местного самоуправления
Принципы и формы государственного регулирования деятельности местного самоуправления
Лекция 6. Местное самоуправление и государство
Вопросы:
Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства по отношению к нему, системой взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ. Наиболее полно они были сформулированы в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года N 1370.
Рассматривая систему государственного регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в ней в качестве не только пассивной, но и активной стороны. Взаимодействие с органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством через свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, т.е. они имеют право вносить проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.
За рубежом, особенно в федеративных государствах, выработаны эффективная система взаимодействия между уровнями власти и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в том числе в финансовой сфере. Так, в США создан специальный орган - Комиссия по межправительственным отношениям, куда входит равное число представителей от федеральной власти, властей штатов и местных властей. Органы местного самоуправления во взаимоотношениях с государством, через свои союзы и ассоциации воздействуют на формирование государственной политики в области местного самоуправления. При отсутствии согласия в этой комиссии серьезные решения по распределению финансовых средств по уровням власти не принимаются.
Государственное регулирование деятельности местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий, представленный на рис.
┌────────────────────────────────┐
│ Формы │
│ государственного регулирования │
│ местного самоуправления │
└──┬────┬────────┬────────┬────┬─┘
┌─────────────┴───┐│┌───────┴───────┐│┌───┴─────────────┐
│ Законодательное │││ Экономическое │││ Государственная │
│ регулирование │││ регулирование │││ поддержка │
└─────────────────┘│└───────────────┘│└─────────────────┘
┌──────┴───┐ ┌─────────┴───────┐
│ Контроль │ Государственные
│ и надзор │ гарантии прав
└──────────┘ └─────────────────┘
Рис. Формы государственного регулирования
местного самоуправления
Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется государством путем формирования правовой базы, включая законодательное определение территорий и границ муниципальных образований, предметов ведения и полномочий. Эти вопросы были рассмотрены в предыдущих разделах.
Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами и использования механизмов налогового и бюджетного регулирования. Эти вопросы рассматриваются в разделе 1.11.
2.Государственная поддержка местного самоуправления
Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, содействовать населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государственная поддержка осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ.
В 1995 году Правительством РФ была принята первая Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Она в целом была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая программа - Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Большинство ее пунктов также выполнено. В отдельных субъектах РФ были приняты и реализуются региональные программы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание; развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления.
В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления. Взаимодействие муниципальных образований с региональными органами власти осуществляется на основе договоров и соглашений, создания координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.
Государственное регулирование и поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в Правительстве РФ, в палатах Федерального Собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития РФ, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения.
Государственное регулирование и государственную поддержку местного самоуправления нельзя путать с вмешательством государства в собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно.
3.Государственные гарантии прав местного самоуправления
В соответствии с Федеральным законом 2003 года (ст. 3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Они могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими гарантиями понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав. В качестве примеров можно привести такие законодательные положения, как недопустимость решения вопросов о территориях и границах муниципальных образований без учета мнения населения, недопустимость осуществления местного самоуправления органами государственной власти, социальные гарантии для муниципальных служащих, право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, право муниципальных образований на собственную символику и т.д.
Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т.е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие гарантии.
Из этого следует, что (как сказано в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления) органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, других органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление. Серьезная работа по судебной защите конституционных прав местного самоуправления проводится Конституционным Судом РФ.
Обеспечение судебной защиты прав местного самоуправления, в свою очередь, требует реформы судебной системы, которая не справляется с огромным количеством дел, возникающих при практическом применении законодательства о местном самоуправлении. Многие судьи не имеют должной квалификации в вопросах муниципального права. Решению этой проблемы могли бы способствовать:
Создание во всех субъектах РФ уставных (конституционных) судов, а в судах общей юрисдикции субъектов РФ - коллегий по государственно-правовым вопросам;
Специализация судей по вопросам муниципального права;
Систематическое обобщение судебной практики по делам о защите прав местного самоуправления.
4.Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления
Наряду с гарантией прав, Федеральный закон устанавливает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за свои действия:
За ненадлежащее исполнение своих функций;
За нарушение законодательства;
За нарушение законных прав и интересов физических и юридических лиц.
Ответственность в данном случае понимается как наступление неблагоприятных правовых и иных последствий для этих органов и должностных лиц за принимаемые ими противоправные решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и функций. Закон предусматривает три вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления:
Перед населением муниципального образования;
Перед государством;
Перед физическими и юридическими лицами.
Ответственность перед населением наступает в результате действий или бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления, приведших к утрате доверия к ним со стороны населения. Результатом может быть досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц и другие меры, определяемые уставом муниципального образования.
Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции и законов РФ и субъектов РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом ответственность за осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий наступает лишь в той мере, в какой они обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает специальную процедуру реализации ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством. Законодательный орган субъекта РФ в отношении представительного органа муниципального образования, а глава высшего исполнительного органа субъекта РФ в отношении избранного главы муниципального образования имеют право на досрочное прекращение их полномочий. Это возможно в том случае, если судом будет признано несоответствие законодательству нормативных актов, принятых указанными органами и должностными лицами местного самоуправления, а совершенные противоправные акты не будут ими отменены в установленные сроки после решения суда.
Федеральный закон 2003 года предусматривает также возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ. Такая ситуация может возникнуть, если вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или если при реализации государственных полномочий органами местного самоуправления допускается нецелевое расходование бюджетных средств, полученных за счет субвенций. Нарушение действующего законодательства должно быть установлено судом.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает при нарушении ими чьих-либо законных прав и интересов, причинении имущественного и морального ущерба, невыполнении условий хозяйственных договоров и соглашений и т.д. Ответственность в этом случае наступает в соответствии с гражданским законодательством.
5.Государственный контроль и надзор за деятельностью
местного самоуправления
Не вмешиваясь в решение вопросов местного значения, государство в то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом в Российской Федерации (согласно ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления) любой административный контроль должен:
Осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом;
Предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов;
Осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.
Эти принципы не исключают контроля государства над выполнением органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий.
Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу. Он подлежит рассмотрению в 10-дневный срок или на ближайшем очередном заседании представительного органа муниципального образования. В случае отклонения протеста прокурор вправе обратиться в суд.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация.
Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют уполномоченные федеральные службы: финансового, санитарно-эпидемиологического, земельного, экологического, водного, рыбного, лесного и другого контроля и надзора.
В рамках своей компетенции федеральные службы вправе:
Направлять органам и должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных на них задач;
При выявлении нарушений или невыполнении возложенных на органы местного самоуправления задач и обязательств направлять им соответствующие предписания;
Издавать и направлять органам и должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности, в течение определенного срока отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);
Вносить представления в органы прокуратуры в случаях, если органы и должностные лица местного самоуправления не выполнят в установленные сроки направленных им рекомендаций.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции. Они также не вправе отдавать органам и должностным лицам местного самоуправления распоряжения по решению вопросов местного значения.
Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридических лиц от ошибок и незаконных решений этих органов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Самые распространенные случаи судебного обжалования решений органов местного самоуправления - введение различных не предусмотренных законодательством местных сборов, ограничения на ввоз или вывоз определенных товаров (например, алкогольной продукции), нарушения, наблюдаемые при приватизации объектов муниципальной собственности, выделении земельных участков под застройку и т.п. В качестве истцов в судах выступают физические и юридические лица, чьи законные права нарушаются решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прокуроры в случае отклонения их протестов.
6.Взаимоотношения органов местного самоуправления
с территориальными структурами
органов государственной власти
На территории муниципального образования действуют многочисленные территориальные подразделения федеральных органов государственной власти. Правовую основу их деятельности составляют отраслевые федеральные законы и ведомственные нормативные акты. Эти органы не вмешиваются в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов государственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие. Муниципальное образование содействует государственным органам в аренде служебных помещений, выделении земельных участков, оказании социальных услуг для их работников (на средства последних). Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования. К числу соответствующих государственных структур относятся следующие:
1. Силовые, правоохранительные, фискальные органы, т.е. воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, МЧС, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами. Однако они обязаны согласовывать с органами местного самоуправления проводимые ими акции, способные повлиять на жизнедеятельность населения. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может давать этим органам отдельные поручения (например, провести проверку, представить информацию и т.п.). Силовые органы информируют главу муниципального образования - при соблюдении необходимой служебной тайны - о состоянии безопасности и правопорядка на территории и о своих мероприятиях. Муниципальное образование оказывает содействие в их работе.
2. Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации и т.п.). Большинство этих компаний стали акционерными, хотя государство сохранило решающее влияние на их деятельность, обладая нередко контрольным пакетом акций. Деятельность инфраструктурных ведомств оказывает огромное воздействие на жизнеобеспечение местных сообществ. Они могут выполнять отдельные поручения главы муниципального образования в пределах его компетенции. Но в целом органы местного самоуправления практически не могут оказывать существенное влияние на деятельность естественных монополий и их ценовую политику.
3. Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, экологии и природопользования, транспорта, по тарифам, служба финансово-бюджетного надзора и др.). Их задача - проверять соблюдение законодательства и норм в соответствующих сферах всеми субъектами деятельности на территории муниципального образования, в том числе и самими органами местного самоуправления. Федеральные службы обязаны информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, выдавать нарушителям предписания об устранении нарушений. Органы местного самоуправления содействуют устранению нарушений и обязаны рассматривать адресованные им, а также муниципальным предприятиям и учреждениям предписания, а также принимать соответствующие меры. Некоторые федеральные службы наделены правом наложения штрафных и иных санкций в административном порядке.
4. Территориальные подразделения Федеральной службы по труду и занятости. Совместно с органами местного самоуправления они проводят большую работу по созданию и регулированию рынка рабочих мест, переподготовке кадров, учету граждан, нуждающихся в трудоустройстве, выплате пособий по безработице, снижая тем самым уровень социальной напряженности на местах.
5. Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.
6. Территориальные органы Федеральной службы государственной статистики. Органы местного самоуправления обязаны безвозмездно предоставлять им всю необходимую информацию в установленном порядке. Со своей стороны органы местного самоуправления заинтересованы в получении от статистических органов сводной, обзорной и аналитической информации и могут устанавливать с ними договорные отношения.
7. По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, существуют органы двойного подчинения. Примером является милиция. На нее возложена как задача борьбы с преступностью, которая является государственным делом, так и охрана общественного порядка, относящаяся по законодательству к вопросам местного значения. Во многих странах государственная и местная полиция разделены и имеют собственные полномочия. По российскому законодательству милиция является государственным органом, но местное управление (отдел) внутренних дел находится в двойном подчинении, считаясь подразделением местной администрации. Оно оперативно подчиняется главе местной администрации, в то время как финансирует местное управление внутренних дел, назначает и снимает его начальника руководитель органа внутренних дел субъекта РФ. Федеральным законом 2003 года предусматривается передача организации охраны общественного порядка на территориях муниципальных районов и городских округов органам муниципальной милиции, которая должна быть создана.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные формы государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления?
2. На каких принципах должны строиться взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ?
3. Кто и в каком порядке осуществляет общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления?
4. Какие органы государственной власти и по каким вопросам вправе осуществлять надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления?
5. За что наступает и в каком порядке реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами?
6. Каковы общие и специальные гарантии прав местного самоуправления?
7. Какие структуры федеральных органов государственной власти функционируют на территории муниципального образования и как должны строиться их взаимоотношения с органами местного самоуправления?
8. Объясните порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
9. Перечислите основные положения, которые должен содержать федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
10. Какими нормативными правовыми актами осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?
11. Каков порядок финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления?
12. Каков порядок дополнительного использования органами местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий?
13. Объясните, как вводятся в действие положения федеральных законов, законов субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями?
14. Как осуществляется контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий?
Устинова Оксана Вячеславовна,
Ustinova Oxana Vyacheslavovna,
кандидат социологических наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального управления и права Тюменского государственного архитектурно-строительного университета [email protected]
Candidate for Doctorate in Sociology, Associate Professor, Chair of Public Administration and Municipal Management and Law, Tyumen State University of Architecture and Civil Engineering [email protected]
Савицкая Юлия Петровна,
Savitskaya Yulia Petrovna,
соискатель кафедры маркетинга и муниципального управления Тюменского государственного нефтегазового университета
Candidate for a Degree, Chair of Marketing and Municipal Management, Tyumen State University of Oil and Gas
ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕИСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С НАСЕЛЕНИЕМ
INTERACTION BETWEEN LOCAL SELF-GOVERMENTS AND THE PUBLIC
В настоящее время процессы взаимодействия муниципальных органов власти с местным сообществом отличаются спонтанностью. В то же время именно на местном уровне происходит достаточно тесное «соприкосновение» интересов социума и государства. Поэтому особенно важно на современном этапе иметь четкую систему научно обоснованных мер по повышению качества этого взаимодействия. В статье представлены результаты социологического опроса населения г. Тюмени, отражающие особенности и эффективность взаимодействия органов местного самоуправления с населением.
At present, interaction between municipal authorities and local communities is spontaneous. At the same time, quite close “contacts” of interests between society and the State may be observed exactly at the local level. Therefore, at the present stage a sound system of research-based measures shall be especially relevant for improving this interaction. The paper presented the outcomes of Tyumen city public opinion poll that has shown the specifics of interaction between local selfgovernment bodies and the public and their efficiency.
Ключевые слова: местное самоуправление, население, Key words: local self-governments, the public, local self-органы местного самоуправления, взаимодействие rule bodies, interaction between local self-governments органов местного самоуправления с населением. and the public.
Проблема эффективности управления на местном уровне всегда была актуальна для России. Это вызвано процессом децентрализации властных полномочий от органов управления к общественному сектору, от государства к гражданскому обществу . Если несколько лет назад исследование местного самоуправления заключалось главным образом в определении его правовых и организационных начал, то сегодня основным объектом изучения становятся его социальные предпосылки, важнейшей из которых является процесс взаимодействия органов местного самоуправления с населением .
Несмотря на актуальность вопросов повышения эффективности взаимодействия муниципальных органов власти и местного сообщества, научных трудов в данной сфере на сегодня не так много. В большинстве имеющихся работ рассматриваются лишь отдельные аспекты обозначенной проблемы. К примеру, на современном этапе многих ученых привлекает исследование социальных процессов на муниципальном уровне (В.Н. Амелина, П. Бурдье, И. Валлер-стайна и др.). В работах Г.К. Ашина, Т. Болла, А.И. Бобылева, В. Весоловского, В.Г. Ледяева исследуется институт власти, его структурные аспекты функционирования и проявления в социуме. Особенности функционирования и реализации своих полномочий местной властью подробно рассматриваются в трудах А.К. Агапонова, Л.С. Анилкина, К.А. Антипьева, А.И. Бобылева, В.И. Васильева и др. Вопросам, касающимся формирования новых подходов к управлению муниципальными образованиями, посвящены работы И.В. Бабичева, К.Г. Барбаковой, А.С. Гаврина, Г.А. Цветковой и др.
С целью выявления особенностей и эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с населением авторами статьи был проведен опрос 442 жителей г. Тюмени в возрасте от 18 до 70 лет.
Результаты опроса показали низкий уровень обращений населения в органы местного самоуправления: 65% опрошенных тюменцев никогда не обращались в органы власти, 19% -обращались редко, 15% - иногда и лишь 2% - часто.
При взаимодействии с местными органами власти каждый второй респондент лично обращался к специализированному источнику информации или средству связи; каждый пятый реализовывал это взаимодействие в устной форме путем личного посещения чиновников (20,2%); примерно каждый седьмой - посредством письменного обращения (14,8%), 8,7% - путем обращения в средства массовой информации (рис. 1).
□ Посредством СМИ
□ В устной форме (личное посещение представителей власти)
□ В письменной форме
□ Личное обращение к специализированному источнику информации или средству связи
Рис. 1. Каналы обращений тюменцев к местной власти
Основные цели обращения населения к представителям властных структур распределены следующим образом: 91,4% - просьба о помощи или жалобы, 4,9% - выражение своего мнения по какому-либо вопросу, 3,7% - выражение благодарности (рис. 2)
□ Просьба о помощи или жалоба
□ Выражение своего мнения по какому-либо вопросу И Выражение благодарости
Рис. 2. Основные цели обращения тюменцев к представителям муниципальных органов власти
Вместе с тем, процент граждан, удовлетворенных решением своих проблем посредством местных органов власти независимо от канала и цели обращения, не позволяет говорить о высокой эффективности действий последних: решить проблему полностью смог каждый четвертый респондент; примерно такая же часть опрошенных не получила желаемого результата; каждый второй обратившийся имел частичное решение вопроса (рис. 3).
Рис. 3. Распределение ответов тюменцев на вопрос: «Помогли ли Вам представители местной власти в решении вопроса, с которым Вы обращались?», %
Можно предположить, что представители власти уделяют немало внимания работе с населением, однако эффективность такой деятельности может быть значительно выше. Это подтверждают ответы на вопрос о степени доверия населения местной власти (рис. 4).
И Да □ Нет Н Затрудняюсь ответить □
Рис. 4. Распределение ответов тюменцев на вопрос: «Полагаете ли Вы, что местные органы власти заинтересованы в решении Ваших проблем?», %
Учитывая, что уровень доверия населения к местной власти является достаточно важным показателем эффективности их взаимодействия, интересно проследить степень доверия респондентов в зависимости от их социально-демографических характеристик. В частности, выяснилось, что мужчины склоны более позитивно оценивать заинтересованность местной власти в решении проблем населения, нежели женщины. Представители молодого поколения (в возрасте от 18 до 30 лет) в целом больше доверяют муниципальной власти, нежели лица среднего и старшего возраста (табл. 1).
Таблица 1 Распределение ответов респондентов на вопрос: «Полагаете ли Вы, что местные органы власти заинтересованы в решении Ваших проблем?», %
Наименование признаков и критериев разграничения респондентов на различные подгруппы Доля подгруппы респондентов в общей совокупности опрошенных, % Распределение вариантов ответов по подгруппам и признакам, в % к общей совокупности опрошенных (% к конкретной подгруппе респондентов)
Варианты ответа:
Да Нет Затруднились ответить
Общее распределение ответов 100,0 32,1 48,2 19,7
В зависимости от пола:
Мужчины 48,2 18,6 (38,6) 20,9 (43,4) 8,7 (18,1)
Женщины 51,8 13,5 (26,1) 27,3 (52,7) 11,0 (21,2)
В зависимости от возраста:
От 18 до 20 лет 3,0 1,8 (60,0) 1,2 (40,0) -
От 21 до 30 лет 21,4 9,3 (43,5) 10,1 (47,2) 2,0 (9,3)
От 31 до 40 лет 23,6 8,4 (35,6) 12,1 (51,3) 3,1 (13,1)
От 41 до 50 года 17,3 5,1 (29,5) 6,4 (37,0) 5,8 (33,5)
От 51 до 60 15,7 3,2 (20,4) 7,4 (47,1) 5,1 (32,5)
Старше 60 19,0 4,3 (22,6) 11,0 (57,9) 3,7 (19,5)
В зависимости от уровня среднемесячного дохода на одного члена семьи за последний год
Менее 10 000 руб. 21,7 4,2 (19,4) 16,4 (75,6) 1,1 (5,1)
От 10 000 до 20 000 руб. 36,3 8,8 (24,2) 16,7 (46,0) 10,8 (29,8)
От 20 000 до 30 000 руб. 32,8 14,3 (43,6) 12,3 (37,5) 6,2 (18,9)
Свыше 30 000 руб. 9,2 4,8 (52,2) 2,8 (30,4) 1,6 (17,4)
Особенно ярко корреляция проявились при анализе уровня доверия респондентов к местной власти в зависимости от уровня доходов. В частности, выяснилось, что население, имеющее большие доходы, более доверительно относится к муниципальной власти, нежели граждане, имеющие низкий доход (табл. 1). Можно предположить, что личная обеспеченность граждан нередко ассоциируется у населения с благополучным с экономической точки зрения развитием муниципального образования, в коем есть заслуга местных органов власти. Напротив, у людей с низким доходом местная власть может ассоциироваться в качестве «виновника всех проблем и бед», совершенно не заинтересованного в «благополучии народа».
Оценка тюменцами деятельности местных органов власти показала, что наибольшую неудовлетворенность населения вызывают услуги ЖКХ, охрана окружающей среды, уровень развития и доступность здравоохранения, транспортное обслуживание (табл. 2).
Таблица 2 Оценка населением деятельности органов местного самоуправления г. Тюмени (по пятибалльной шкале)
Оценочный показатель Ранг Средний балл
Услугами общественного питания 1 4,62
Обеспечением пожарной безопасности 2 4,45
Работой учреждений культуры 3 4,36
Качеством начального образования 4 4,24
Бытовым обслуживанием 5 4,14
Развитием физической культуры и спорта 6 4,07
Качеством среднего образования 7 4,06
Услугами связи 8 3,97
Состоянием автомобильных дорог 9 3,78
Благоустройством и озеленением города 10 3,62
Организацией торговли 11 3,61
Работой с детьми и молодежью 12 3,47
Охраной общественного порядка 13 3,35
Информационной открытостью администрации 14 3,34
Транспортным обслуживанием 15 3,24
Уровнем развития и доступностью здравоохранения 15 3,24
Охраной окружающей среды 16 2,62
Услугами ЖКХ 17 2,38
Оценка горожанами социально-экономической ситуации в г. Тюмени показала их позитивный настрой: по мнению 70,2% опрошенных социально-экономическая ситуация в городе за последние 10 лет улучшилась, 14,8% - ухудшилась, 15,0% - она осталась без изменения. Очевидно, такие благоприятные факторы, как активная застройка, благоустройство города, реконструкция дорог и т.д., замечены и по достоинству оценены большинством тюменцев, что в целом ассоциируется у них с улучшением социально-экономической ситуации в муниципальном образовании.
О серьезных изменениях во взаимоотношениях между представителями местной власти и населением в связи с имеющими место трансформационными процессами в различных сферах жизнедеятельности муниципального образования говорит каждый седьмой респондент
(15,2%). Примерно каждый третий (34,8%) полагает, что изменения произошли, но они не достаточно существенны; каждый пятый (25,2%) уверен, что трансформационные процессы никак не повлияли на взаимоотношения местной власти и населения.
Особый интерес для исследования представлял уровень информационной открытости органов местного самоуправления для населения, а также уровень осведомленности (информированности) последнего о деятельности органов власти.
Информационной открытостью органов местного самоуправления для населения полностью удовлетворены только 3% респондентов, 17% - удовлетворены в полной мере, 35% -«скорее нет, чем да». Настораживает тот факт, что «не удовлетворены» и «затруднились ответить» 45% опрошенных жителей (рис. 5).
Рис. 5. Распределение ответов тюменцев на вопрос о степени удовлетворенности информационной открытостью органов местного самоуправления, %
По поводу осведомленности о деятельности органов местного самоуправления население г. Тюмени высказалось неоднозначно. Так, 58% респондентов либо не информированы, либо информированы незначительно. Полностью информированными оказались лишь 2% граждан (рис. 5). Столь низкий показатель можно объяснить, помимо прочего, пассивностью, индифферентностью граждан, поскольку для того, чтобы быть информированным, нужно обладать интересом (любопытством) и намерением получить информацию, при том что разновидность источников получения таковой неизменно возрастает.
скорее не информирован, чем информирован
скорее информирован, чем не информирован
абсолютно не информирован
затрудняюсь ответить
полностью информирован
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Рис. 6. Распределение ответов респондентов на вопрос о степени информированности населения о деятельности органов местного самоуправления, %
Основную информацию о деятельности органов власти респонденты получают: из местных телепередач - 67%, местного радио - 23%, бесед с родственниками, друзьями, соседями -23%, материалов городских, областных газет - 43%, бесед с коллегами по работе, деловыми партнёрами - 12%, материалов центральных газет - 8%, Интернета - 10% (рис. 7).
да затрудняюсь скоре да, чем нет скорее нет,
ответить нет чем да
местное телевидение ы с родственниками, друзьями,.
местное радио городские газеты областные газеты беседы с коллегами по работе затрудняюсь ответить интернет
материалы центральных газет встречи с главой области встречи с главой города другое
Рис. 7. Источники информации о деятельности органов местного самоуправления, %
Среди эффективных формы взаимодействия с органами местного самоуправления население обозначило такие, как муниципальные выборы, сходы и собрания граждан, а также обращения в органы местного самоуправления (рис. 8).
конференция граждан публичные слушания местный референдум
опрос граждан
правотворческая инициатива
обращения в органы МСУ затрудняюсь ответить сходы, собрания граждан муниципальные выборы
0 10 20 30 40 50 60
Рис. 8. Распределение ответов респондентов на вопрос об эффективных формах взаимодействия органов власти с населением, %
Остальные формы - конференции граждан, публичные слушания, местные референдумы, опрос граждан и правотворческую инициативу - респонденты не называли как эффективные не потому, что не считают их таковыми, а потому что не имеют представления о них. Это связано с тем, что на практике органами местного самоуправления эти формы практически не применяются.
На завершающем этапе исследования выявлялась степень готовности населения оказывать содействие органам власти в решении вопросов местного значения. Результаты опроса показали, что 72% населения не готовы оказывать какое-либо содействие органам местного самоуправления. Этот факт свидетельствует о низкой гражданской ответственности, пассивности населения, а также нежелании, помимо участия в выборах и обращений в органы власти для решения личных проблем, сотрудничать с ними.
Делая выводы по исследованию, необходимо отметить, что, несмотря на наличие некоторых негативных моментов, в целом муниципальная власть в глазах жителей г. Тюмени представляется как вполне способная в рамках имеющихся прав и полномочий разрешать повседневные проблемы жизнедеятельности муниципального образования, однако степень эффективности ее решений, по мнению существенной части респондентов, может быть значительно выше.
Характер муниципальных органов власти в восприятии горожан представляется двояким. Так, с одной стороны, положительные изменения в жизни города, произошедшие за последние десять лет, повлияли на наличие значимой доли граждан, позитивно оценивающих местную власть муниципального образования. С другой стороны, в представлении определенной части горожан она является в некотором роде формальным институтом, недостаточно быстро реагирующим на потребности местного населения и не учитывающим его потребности.
1. Устинова О.В. Готовность населения противостоять коррупции в органах власти // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. 2011. №2. - С. 42-46.
2. Хайруллина Н.Г. Роль социологических технологий в деятельности органов власти, образования и бизнеса / Хайруллина Н.Г., Щербаков Г.А. // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. 2008. №4. - С. 44-46.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru
Введение
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами создаются органы местного самоуправления.
В настоящих условиях формирования российской государственности местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках государственных законов.
Создание эффективной модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации власти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Только это сделает систему управления наиболее пригодной для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических, этнических и иных традиций, создаст условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих социально-политических перемен.
Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, экономической, социальной и т.д.
Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в масштабах всего общества.
Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, проживающее на территории определенного муниципального образования. Муниципальное управление осуществляет функции управления по решению вопросов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя закрепленные государственным правом полномочия. Выдрин И.В. Муниципальное право./ И.В. Выдрин - М., 2008 - 68с
Муниципальное управление активно взаимодействует с государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного местного сообщества.
Для повышения эффективности работы органов государственной власти и местного самоуправления необходима активизация темпов формирования гражданского общества, укрепления режима законности, повышение степени социальной активности населения.
Актуальность темы данной курсовой работы состоит в необходимости модернизации государственного управления, направленного на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению.
Объектом исследования выступает государственное управление и самоуправление в России.
Предметом исследования являются взаимоотношения органов государственного и местного управления.
Цель данной работы - рассмотреть взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
Изучить теоретические аспекты государственного управление в Российской Федерации.
Изучить система местного самоуправления в Российской Федерации.
Рассмотреть формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы.
Глава 1. Государственное управление в Российской Федерации
1.1 Понятие и основные признаки государственного управления
Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти.
В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти. Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий./ Т.Н. Михеева - Йошкар-Ола, 2011 - 36с
Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм. Для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная. Точно также для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности - управленческая исполнительно--распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность Российской Федерации в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.
Государственное управление имеет ряд признаков. Главный из них заключается в практически организующем характере этого вида государственной деятельности.
Предназначение государственного управления состоит в желании, умении и способности органов исполнительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации.
Второй признак государственного управления - его непрерывный и циклический характер. Все другие виды государственной деятельности, связанные с реализацией законодательной, судебной, прокурорской и других разновидностей государственной власти, носят прерывистый характер.
Третьим признаком государственного управления является исполнительно - распорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов и актов президентской власти.
1.2 Государственные органы: понятие, классификация
Орган государственной власти - это звено государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного в этой связи властными полномочиями.
Признаки органов государственной власти:
1) создается и действует от имени государства - Российской Федерации или ее субъекта;
2) действует на основе законов и других нормативных правовых актов;
3) выполняет свойственные только ему функции и задачи;
4) обладает собственной компетенцией;
5) характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью;
6) наделен властными полномочиями, т. е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер.
Государственные органы Российской Федерации действуют на основе Конституции Российской Федерации и принципов, в ней заложенных. Конституция Российской Федерации. - М.: ИНФРА-М, 2011г
Конституционные принципы - это закрепленные в Конституции Российской Федерации исходные начала, лежащие в основе функционирования государственных органов.
Такими принципами выступают:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7 Конституции РФ);
2) народовластие (ст. 3 Конституции РФ);
3) федерализм (ст. 5 Конституции РФ);
4) разделение властей (ст. 10, 11 Конституции РФ); 5 законность (ст. 15 Конституции РФ);
6) светскость (ст. 14 Конституции РФ).
В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств.
Орган государства - это юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно--властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства.
По уровню деятельности различают федеральные органы и органы субъектов Федерации.
На федеральном уровне система органов государственной власти включает в себя: Президента РФ, федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также федеральные органы исполнительной власти и суды Российской Федерации.
В субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
По характеру выполняемых задач органы государства подразделяются на четыре вида:
1) органы законодательной власти;
2) органы исполнительной власти, основная форма деятельности которых - исполнительно - распорядительная;
3) органы судебной власти, осуществляющие правосудие и уполномоченные применять государственное принуждение;
4) органы контрольной власти, деятельность которых состоит в проверке соответствия актов и действий государственных и иных органов, их должностных лиц.
В зависимости от правовой основы образования можно различать государственные органы, создаваемые на базе:
1) Конституции РФ;
2) федеральных конституционных законов, федеральных законов;
3) указов Президента РФ;
4) постановлений Правительства РФ;
5) законодательных актов субъектов Российской Федерации.
Органы государства различаются между собой и тем, что одни из них - коллективные образования, другие - представлены одним лицом. Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России. Конституционные нормы и реальности./ Н.А. Емельянов - Тула, 2009 - 51с
Своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов является их место, роль, функциональное назначение в структуре механизма государства.
Исследование различных видов государственных органов предполагает их комплексное рассмотрение с учетом тесной взаимосвязи всех упомянутых выше и, возможно, некоторых других оснований их классификации.
На основе принципа разделения властей строится система органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах. В соответствии с этим принципом органы государственной власти Российской Федерации делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые соответственно осуществляют основные функции государственной власти (правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную). Эти органы образуют основу конституционной системы органов российского государства. При этом предполагается, что три ветви власти должны взаимно дополнять друг друга, взаимно контролировать и сдерживать друг друга по классической схеме системы «сдержек и противовесов», отработанной мировым конституционным опытом. Принцип разделения властей предполагает и влияние на каждую из них со стороны прокуратуры, которая должна принимать меры к устранению нарушения законов, от какого бы органа государственной власти, его структурного подразделения или должностного лица они ни исходили. Важнейшая роль в деле защиты конституционных прав и свобод российских граждан от возможного произвола со стороны органов государственной власти должна принадлежать Уполномоченному по правам человека Российской Федерации.
Единая система государственных органов должна быть четко и повсеместно скоординирована. Прежде всего, эту сложную работу по координации деятельности органов государственной власти осуществляет Президент РФ как глава государства.
Конституция Российской Федерации, провозглашая принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, выводит Президента Российской Федерации за рамки этих отраслей власти, не относя его ни к одной из вышеперечисленных отраслей, хотя по тексту Конституции он провозглашается в качестве самостоятельного субъекта осуществления государственной власти.
Глава 2. Понятие и система местного самоуправления в Российской Федерации
2.1 Понятие и принципы местного самоуправления
Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.
Термин «местное самоуправление» продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной из наиболее принципиальных проблем. «Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу», -- пишет С. А. Авакьян. -- Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление». Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России / С. А. Авакьян - М., 2011 - 21с
В последнее время термин «самоуправление» используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. «Народное самоуправление», «общественное самоуправление», «производственное самоуправление» -- все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу.
В словаре С.И. Ожегова содержится следующее определение термина?местное самоуправление?: внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-либо организации, коллективе. Однако необходимо отметить, что это определение было дано в то время, когда местного самоуправления в нашей стране практически не существовало. Ожегов С.И. Словарь русского языка / С.И.Ожегов - М., 2008 - 354с
Основным документом, устанавливающим правовой статус местного самоуправления в Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации, согласно ст. 12 которой признается и гарантируется местное самоуправление. В этой статье также подчеркивается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно это последнее положение породило ряд споров в правовой литературе относительно соотношения государственной власти и местного самоуправления. О местном самоуправлении упоминается также еще в ряде статей Конституции Российской Федерации (в частности, в ст. 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 и др.), а организации местного самоуправления посвящена гл. 8 (ст. 130 - 133). Тем не мене, нигде в Конституции Российской Федерации не дается определение понятия?местное самоуправление?.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (Далее -Закон о местном самоуправлении) записано: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, -- законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Следует отметить, что определение местного самоуправления в российском законодательстве несколько отличается от используемого в Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Очевидно, что в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский закон подчеркивает участие населения. Игнатов В.Г. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт./ В.Г. Игнатов - Ростов-на-Дону, 2010 - 127с
Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения. местный самоуправление власть
Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность последних в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.
Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, т.е. все последствия принимаемых решений в рамках реализации местного самоуправления ложатся непосредственно на население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 ГК РФ).
Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Закон о местном самоуправлении предусматривает различные вопросы местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе.
Случаи временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления предусмотрены ст. 75 Закона о местном самоуправлении.
Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.
Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидность публичной власти, которая носит название местной, или муниципальной. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти: возможность принимать общеобязательные решения и обеспечивать их исполнение, издавать нормативные акты и т.д. Однако данные признаки не столько подчеркивают государственные начала местной власти, сколько отражают ее публичный характер.
Таким образом, муниципальная власть - это публичная власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации./ О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев - М., 2011 - 77с
Территориальной ограниченностью;
Более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями;
Системой принуждения в местном самоуправлении;
Законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;
Подконтрольностью государству реализации передаваемых местной власти государственных полномочий;
Преобладанием в сфере полномочий местного самоуправления хозяйственной составляющей, а не властной.
Местное самоуправление в Российской Федерации базируется на определенных принципах. Большинство авторов, рассматривающих этот вопрос, относят к числу общих принципов местного самоуправления следующие:
Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;
Организационную обособленность местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач;
Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, учет исторических, национальных, культурных и иных особенностей;
Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения;
Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции;
Законность в организации и деятельности местного самоуправления;
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, учреждениями, организациями;
Гласность деятельности местного самоуправления;
Государственную гарантированность местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление -- важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
2.2 Система местного самоуправления
Одним из важнейших условий выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права является наличие элементов системы местного самоуправления, организация и деятельность которых регулируется нормами муниципального права.
Термин?система? (от греч. ?systema?) может трактоваться как?план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке?. В Толковом словаре С.И. Ожегова термин?система? понимается, в том числе и как?форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое?. Ожегов С.И. Словарь русского языка / С.И.Ожегов - М., 2008 - 501с
В правовой науке понятие системы не выходит за рамки его философского содержания, однако оно имеет определенную специфику. Например, К.С. Вельский полагает, что под системой понимают определенный порядок в расположении отдельных частей какого-нибудь явления. Понятие системы применяется там, где речь идет о совокупности элементов, образующих нечто целое, о раскрытии единого во множестве. Вельский К.С. О системе административного права // Государство и право - М., 2008 - № 3 - 47с
Таким образом, система местного самоуправления включает основные входящие в него элементы. С точки зрения О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации./ О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев - М., 2011 - 110с
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Таким образом, на конституционном уровне закрепляются две основные формы народовластия: непосредственная (прямая демократия) и через системы органов государственной и муниципальной власти (опосредованная демократия). Соответственно в рамках системы местного самоуправления можно выделить следующие формы: прямого волеизъявления граждан (непосредственной демократии) на местном уровне и опосредованного участия населения в местном самоуправлении через систему его органов.
Многие авторы в системе местного самоуправления выделяют также отдельную группу, связанную с территориальным общественным самоуправлением. Однако территориальное общественное самоуправление при всей своей специфике является все же одной из форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне, что следует из содержания гл. 5 ?Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления? Закона о местном самоуправлении.
Таким образом, под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне и органов местного самоуправления, существующих в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.
Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно.
Следует отметить, что местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.
Глава 3. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления
3.1 Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
Местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти Российской Федерации, отнюдь не исключается из процесса управления государством в целом. Систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Гражданин государства в первую очередь житель, и лишь потом участник политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти.
В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управляющими структурами. Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Данное взаимодействие строится на определенных принципах, которые определяют следующее:
Какими должны быть взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления;
Какой должна быть модель поведения в отношениях этих органов друг с другом, какие идеи должны лежать в их основе.
Сложность проблемы заключается в необходимости различить принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, и те принципы, на основе которых должны быть организованы их взаимоотношения. Здесь есть определенная тождественность, но есть и различия. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: -- Ростов-на-Дону, 2009 - 196с
Принципы взаимоотношений производны от первых, органически связаны с ними, но вместе с тем обладают собственной спецификой, собственным содержанием. Их особенность в том, что они проявляются в процессе взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления. Собственно говоря, их задача заключается в том, чтобы обеспечить из всего многообразия возможных взаимоотношений именно взаимодействие как необходимое условие оптимизации и повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти, к которым и относятся органы государственной власти и местного самоуправления.
Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления:
1. Принцип законности. Он, безусловно, является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственного и муниципального управления. Только при неукоснительном соблюдении данного принципа можно реально говорить о правовом управлении. Такая деятельность возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
2. Принцип целесообразности. Вторым по значимости принципом взаимодействия является принцип целесообразности. Вполне естественно, что любые взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на реализацию общегосударственных целей. Этот принцип включает в себя и выделяемый в некоторых нормативных актах принцип соблюдения общегосударственных интересов, относясь к нему как общее к частному. Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, например, при необоснованной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые они не могут успешно реализовывать, должно являться основанием для отмены соответствующих законодательных актов и соглашений.
3. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции. Органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения, без вмешательства других органов. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции не исключает, однако, контроль со стороны других органов за их деятельностью.
4. Принцип равноправия органов государственной власти и местного самоуправления. Сущность этого принципа заключается в том, что: во-первых, органы государственной власти и местного самоуправления вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; во-вторых, органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой. Обеспечение этого принципа позволит минимизировать различия в определении объема полномочий каждого отдельного муниципального образования.
5. Принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований. Данный принцип нацелен на создание таких условий, при которых осуществление полномочий одним муниципальным образование простирается лишь до той границы, от которой начинается осуществление полномочий другим муниципальным образованием. Практика применения данного принципа будет выступать специфическим индикатором, определяющим степень свободы и защищенности муниципальных образований.
6. Принцип согласования интересов. Соблюдение принципа согласования интересов субъекта Федерации и интересов муниципального образования сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать нормальному функционированию как органов государственной власти субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления, реализации их полномочий. Указанный принцип в наибольшей степени из всех принципов подвержен правовому регулированию и на его основе может быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только добровольное согласие участников отношений. Закрепление такого единства и согласия правовыми средствами, будет способствовать эффективной совместной деятельности государственных органов, т.е. их взаимодействию. На практике это достигается путем информирования друг друга о планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а также путем координации - согласования планов, действий государственных органов и их структурных подразделений ради решения общих задач. Для осуществления этих функций органы государственной власти и местного самоуправления создают специальные согласительные или координационные комиссии, либо сами берут на себя их осуществление. И наконец, важную роль играет контроль за ходом выполнения согласованных мероприятий, в ходе которого дается оценка проделанному и устанавливается соответствие выполненного принятым решениям и достигнутым соглашениям. По результатам контроля устраняются отклонения от заданного состояния или корректируется решение, определяющее это состояние.
7. Принцип обеспеченности ресурсами. Он направлен прежде всего на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для реализации возложенных на эти органы полномочий, как переданных им государственных, так и относящихся к предметам их ведения. Данный принцип обычно закрепляется во всех законах субъектов Федерации о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Имеется он и в проекте Федерального закона?Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации?. При этом следует иметь в виду, что речь должна вестись не только о выделении необходимых финансовых ресурсов, но и о наличии иных ресурсов: материальных, человеческих, правовых и т.д.
8. Принцип взаимной ответственности. Во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления речь должна вестись не только об ответственности органов местного самоуправления перед государственными, но и об ответственности самих государственных органов.
9. Принцип гласности. Принцип гласности заключения договоров, соглашений означает гарантию защищенности прав муниципального образования, поскольку полноценная информация обеспечивает невозможность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и ответственность установленную в договорном порядке.
Представляется, что в целях повышения эффективности государственного и муниципального управления эти принципы должны быть закреплены на законодательном уровне.
Принципы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления являются, как уже отмечалось выше, основой, на которой должны строиться все взаимоотношения между данными органами, правовые формы и механизмы их взаимодействия. В то же время при отсутствии конкретных норм органы государственной власти и местного самоуправления должны руководствоваться общими принципами. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий./ Т.Н. Михеева - Йошкар-Ола, 2011 - 86с
3.2 Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
Взаимоотношения органов Государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального права выделяется три базовые модели взаимодействия.
Модель партнерства? была обоснована в XIX в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели -это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества.Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России./ А.А. Шлихтер - М., 2009 - 98с
Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, по аналогии с теорией о государстве всеобщего благоденствия.
Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. ?Отмеченное противоречие, т.е. единство и?борьба? центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо?.
Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политическо - экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.
С учетом изложенного выше?модель партнерства? может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение, к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.
Модели партнерства обычно противопоставляется?агентская модель?. В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг.
Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным, обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления. Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров и позволяет снизить содержание местных служб. Так, три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах.
Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. ?Агентская модель? дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.
Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных основ. Соответственно, возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест, и ее называют?моделью взаимозависимости?.
Обосновывая эту модель, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый Т. Бирн, отмечающий, что в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры.Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России./ А.А. Шлихтер - М., 2009 - 132с
Правительство контролирует парламент, поэтому оно способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы в свою очередь обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.
Таким образом, ?модель взаимозависимости? является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям, которые получили в юридической науке наименование структурно-функциональных связей. Вполне очевидно, что исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления взаимоотношения между их органами будут осуществляться:
1) сверху вниз;
2) снизу вверх;
3) по горизонтали.
Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:
1) субординационные - упорядочение сверху вниз, т.е. от вышестоящего уровня власти к нижестоящему. Субординационные связи возникают прежде всего при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;
2) реординационные - упорядочение снизу вверх, т.е. от нижестоящего уровня власти к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;
3) координационные - упорядочение на одном уровне, т.е. между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по осуществлению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, можно сделать вывод, что во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлением основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.
Закон о местном самоуправлении определяет основные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в отношении местного самоуправления. В отношении федеральных органов государственной власти закон закрепляет четыре вида полномочий:
Определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти РФ и ее субъектов в области местного самоуправления. Это регулирование может осуществляться по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения;
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Здесь также речь идет о детализации процедур реализации вопросов местного значения прежде всего в отраслевых нормативных актах;
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Данное полномочие заключается в принятии нормативных актов, регулирующих реализацию органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Закон о местном самоуправлении также допускает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Однако это возможно лишь только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. При этом действующим законодательством предусмотрен только один случай осуществления контроля органов государственной власти за органами местного самоуправления - контроль при реализации последними отдельных государственных полномочий.
Что же касается полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении местного самоуправления, то они в целом аналогичны изложенным выше. Следует отметить, что, во-первых, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления ограничиваются ведением субъектов, их полномочиями совместного ведения с Российской Федерацией и пределами, установленными федеральными законами; во-вторых, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится лишь постольку, поскольку это допускается Законом о местном самоуправлении. В частности, органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); наделять городские поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); изменять границы муниципальных образований (ч. 1 ст. 12); передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия (ч. 2 ст. 19); определять наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч. 3 ст. 34); определять дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37); устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством РФ о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 2 ст. 58); определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст. 63) и т.д.
В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется сразу по многим направлениям. В связи с этим структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. Можно выделить следующие основные формы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления:
1. правовое государственное регулирование местного самоуправления;
2. информационное обеспечение местного самоуправления, в том числе ознакомление органов местного самоуправления с проектам нормативных правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления;
3. обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам;
4. реализация представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;
5. участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления и назначении должностных лиц местного самоуправления в случаях, установленных законом;
6. участие государственных должностных лиц в заседаниях представительных органов местного самоуправления;
7. создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов как временных, так и постоянно действующих;
8. совместная реализация органами государственной власти и местного самоуправления различных программ, в том числе их совместное финансирование;
9. реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
10. временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти;
...Подобные документы
Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 24.06.2015
Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 28.12.2011
Нормативно-правовое регулирование отношений региональных органов власти и органов власти местного самоуправления в России. Институт сити-менеджера как способ усиления взаимосвязи органов местного самоуправления с органами государственной власти.
дипломная работа , добавлен 17.06.2017
Понятие местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование его деятельности в Российской Федерации. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Государственный контроль за осуществлением государственных полномочий.
курсовая работа , добавлен 22.12.2017
Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций. Многообразие организационных форм местного самоуправления.
курсовая работа , добавлен 17.05.2008
Понятие местного самоуправления. Регулирование органами государственной власти экономического развития муниципальных образований. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Разрешение конфликтов и споров.
курсовая работа , добавлен 21.11.2011
Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Выявление нарушений требований законов по вопросам государственных полномочий.
курсовая работа , добавлен 08.04.2014
Институт местного самоуправления. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сущность, формы и принципы наделения полномочиями.
курсовая работа , добавлен 28.11.2010
Характеристика органов местного самоуправления. Принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Особенности местной власти и механизм ее взаимодействия с государственной властью. Структура администрации муниципального образования.
курсовая работа , добавлен 14.07.2013
История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь. Принципы, правовая основа и система местного управления и самоуправления. Основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов, представляется особенно важной. Поэтому остановиться на изучении особенностей взаимодействия двух уровней власти (регионального и местного) необходимо достаточно подробно.
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. В свою очередь, взаимодействие региональных властей с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.
Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе следующих принципов:
· законности;
· сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования;
· учета исторических и местных традиций;
· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
· взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;
· обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения;
· добровольности заключения договоров и соглашений;
· взаимной ответственности;
· гласности.
1. правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;
2. разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления;
3. совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления;
4. обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления;
5. содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций;
6. защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации осуществляется в следующих основных организационных формах: во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии; в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии; в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.
У органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством есть право законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, при необходимости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый им законопроект. При этом федеральным законодательством установлено, что обращения органов местного самоуправления, в том числе, законопроекты подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти.
Существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы - группы, комиссии, - как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса.
Эффективной формой взаимодействия может стать сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы, для государственной власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.
Если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения между ними разграничиваются законодательством субъекта Российской Федерации. Разграничение их компетенцию должно быть организовано таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Очевидно, что для этого требуется взвешенный подход со стороны всех участников процесса разделения компетенции и нормальные согласительные процедуры.
Не менее важным является вопрос формирования финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы. Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами основывается на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению.
Еще одним аспектом взаимоотношений между региональными органами власти и местным самоуправлением является процесс разграничения прав собственности. Зачастую органы местного самоуправления выступают субъектом законодательной инициативы и разрабатывают проекты законов о передаче в муниципальную собственность объектов государственной собственности, включая реестры объектов, органы государственной власти рассматривают и принимают эти законы. Предварительное согласование реестров проводиться на уровне административных районов, имея ввиду, что там существуют комитеты по управлению государственным имуществом. Окончательное решение принимается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
В сфере комплексного социально-экономического развития региона может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти. Местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на своей территории, а территория муниципального образования составляет некоторую часть территории субъекта Российской Федерации. Но интересы населения каждый уровень понимает по-своему в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них. Поэтому интересы структур власти часто не совпадают. При разработке муниципальных планов и программ органы местного самоуправления должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь государственные органы при разработке государственных планов и программ объективно заинтересованы в учете мнения местных органов власти.
Таким образом, под системой государственных и муниципальных органов власти будем понимать совокупность взаимосвязанных элементов, их полномочий и различных форм их взаимодействия, объединенных единством цели планомерного, стабильного развития российского государства. Именно от степени налаженности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления зависит эффективное функционирование всех жизнеобеспечивающих систем государства. Несмотря на то, что органы муниципального самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их следует рассматривать в совокупности с государственными органами как единый механизм управления государством.
государственный власть сотрудничество дума
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, государственная поддержка муниципальной политики - одни из главных условий становления и развития местного самоуправления в России. Целями государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации являются обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышение эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Такая политика в сфере местного самоуправления должна учитывать реальную обстановку на территории конкретного региона, муниципального образования, а также те задачи, которые решают органы государственной власти и органы местного самоуправления на определенной территории, в определенной сфере общественных отношений, в определенный исторический момент.
Как правило, государство в сфере местного самоуправления осуществляет такие функции: установление общих принципов организации местного самоуправления, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти и их должностных лиц в сфере местного самоуправления, прав, обязанностей и ответственности граждан, должностных лиц и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления при исполнении ими отдельных государственных полномочий.
Наряду с правовым регулированием местного самоуправления государство осуществляет свои функции в этой сфере с помощью следующих механизмов:
- - формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;
- - принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;
- - бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;
- - передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления;
- - методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;
- - подготовка и повышение квалификации кадров для местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления, подготовка кандидатов и участников выборных кампаний к выборам и другим процедурам прямого волеизъявления населения;
- - информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления, о роли населения в создании системы общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;
- - широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Среди основных направлений деятельности органов государственной власти в сфере местного самоуправления - обеспечение гарантий его организации и развития. Гарантии (от фр. garantie - обеспечение) имеют разнообразный характер и могут быть объединены в две основные группы: 1) общие и 2) юридические. Для характеристики гарантий местного самоуправления можно использовать и иные классификации, рассматривать их, например, с точки зрения того, для кого они предоставляются: гарантии прав населения муниципальных образований, отдельных жителей, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
Отдельно можно говорить о международных гарантиях местного самоуправления.
К общим гарантиям местного самоуправления могут быть отнесены:
организационно-политические, под которыми следует понимать
демократический характер государственного (политического) режима в стране, который обусловливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством; принцип идейного и политического плюрализма; формирование организационных структур, обеспечивающих осуществление муниципальной реформы (в России - это Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, Конгресс муниципальных образований, другие союзы и объединения, которые не только инициируют многие важные шаги на федеральном и региональном уровнях по развитию местного самоуправления, но и оказывают помощь отдельным муниципальным образованиям); легитимность и легальность политико-правового режима; разделение властей; наличие общепризнанных демократических прав и свобод и др.;
- экономические - наличие муниципальной собственности, возможность эффективного использования финансовых ресурсов;
- социальные - развитие социальной структуры общества, формирование основных социальных групп с определенными социально-экономическими интересами и потребностями, сложившиеся в целом институты гражданского общества;
- духовные - система духовных ценностей человека в местном сообществе и обществе в целом, отраженная в ментальности людей, ориентированная на участие в самоуправлении. Такая ментальность сочетает доверие членов местного сообщества к муниципальным органам и его должностным лицам, выбор ответственных решений, основанных на знании своих прав, веру в силу коллективных действий и кооперацию членов сообщества, коллективных возможностей, представительной и непосредственной демократии. Мышление категориями демократической ментальности - источник взаимопонимания между людьми, возникающего в процессе осуществления местного самоуправления и одновременно с этим становящегося его важнейшей гарантией.
Важнейшую роль в организации и деятельности местного самоуправления играют юридические гарантии:
конституционное закрепление статуса местного самоуправления, общих принципов его организации, государственных гарантий его деятельности. В Европейской хартии местного самоуправления (ст. 2) читаем: «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Местное самоуправление определено как основа конституционного строя в ст. 12 Конституции РФ:
«в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Более подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления был определен в гл. 8 Конституции РФ и Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- запрет на ограничение прав местного самоуправления , установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Следует отметить, что, как правило, в национальном законодательстве устанавливается ответственность, вплоть, например, до уголовной в России за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление;
- обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и их должностных лиц, для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями независимо от организационно-правовых форм, муниципальными органами и гражданами;
- обязательное рассмотрение обращений органов местного самоуправления и их должностных лиц органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены;
- судебная защита местного самоуправления. «Органы местного самоуправления, как записано в ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления». В российском законодательстве судебная защита местного самоуправления трактуется более широко, нежели это предусмотрено Европейской хартией. Судебная защита гарантируется не только для муниципальных органов, но также для граждан, проживающих на территории муниципальных образований, и должностных лиц местного самоуправления. Все они вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, в том числе если нарушены права гражданина на местное самоуправление; гражданин лишен возможности полностью или частично осуществлять свои права на местное самоуправление, предоставленные ему законом или нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Отдельно следует выделить правовые гарантии беспрепятственного осуществления полномочий депутатами, членами выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Среди них: создание условий для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий; защита прав, чести и достоинства; определение полномочий на срок не меньше двух лет; установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий; законодательное закрепление статуса депутатов, членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и ограничений, связанных со статусом этих лиц, только на основании Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации; обеспечение социальных гарантий, связанных с пребыванием на этих должностях, и др.