Срок для обжалования нормативного акта. Аналитика публикации. Возможные причины отказа

В рамках закона о банкротствах физических лиц. Вопрос оценки имущества во время процедуры банкротства становится все более актуальным. Какова роль оценщика и в чем особенности проведения этого вида оценки, рассказал в своей колонке наш постоянный эксперт, генеральный директор юридической компании «Деловой дом», к.ю.н., Алексей Кузнецов.

Проведение оценки стоимости имущества по делам о банкротстве регламентируется общими положениями законодательства об оценочной деятельности и федеральными стандартами оценки. Особых правил и специальных стандартов на федеральном уровне на сегодняшний день не разработано.

Но это вовсе не свидетельствует о том, что оценка реализуемого на торгах имущества производится в общем порядке и не имеет никаких специфических особенностей.

Ряд нюансов в данной деятельности все же имеется. Разберем каждый из них.

1. Объект оценки ничем не ограничен

Известно, что на федеральном уровне разработан ряд стандартов оценки, определяющих особенности оценки того или иного объекта (недвижимого имущества, акций и долей, нематериальных активов и т. д.).

Должник в банкротном деле может иметь имущество различного рода, причем все оно подлежит реализации в счет удовлетворения требований кредиторов. Поэтому, если оценке подлежит специфический объект, для которого предусмотрены специальные правила, установленные федеральными стандартами, их необходимо учитывать и основывать подготовку отчета, помимо общих положений, на положения соответствующего стандарта оценки.

2. Вид определяемой стоимости

До проведения оценки составляют задание на оценку, требования к содержанию которого установлены в частности в ФСО № 1. К одному из таких требований относится необходимость указания стоимости, подлежащей определению. В рамках процедуры банкротства устанавливается либо рыночная, либо ликвидационная стоимость имущества.

В соответствии со ст. 3 Закона об оценочной деятельности под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

Однако процедура банкротства порождает возникновение таких чрезвычайных обстоятельств, как вынужденное отчуждение объекта оценки. Поскольку объект реализуется на торгах, то времени на его реализацию может быть меньше, чем при обычных условиях. При определении ликвидационной стоимости ключевую роль как раз играют сжатые сроки, отведенные для продажи объекта оценки. Стоимость объекта снижается, а значит, ликвидационная стоимость всегда будет ниже рыночной.

3. Сроки реализации

Большое значение при оценке имущества в рамках банкротства приобретает срок, оставшийся до окончания конкурсного производства, в который необходимо реализовать объект оценки на торгах. Чем он больше, тем по более высокой цене можно продать имущество должника.

4. Обязательность привлечения оценщика

В ряде случаев привлечение оценщика к определению стоимости имущества, подлежащего реализации, является обязательным, т. е. право арбитражного управляющего на привлечение оценщика трансформируется в его обязанность.

В законе указано несколько таких случаев:

Должник - унитарное предприятие;

Должник - акционерное общество, более 25% голосующих акций которого находится в государственной или муниципальной собственности.

Подлежит обязательной оценке независимым оценщиком и имущество, являющееся предметом залога, и движимое имущества, балансовая стоимость которого на последнюю отчетную дату, предшествующую дате подачи заявления о признании должника банкротом, превышает 100 тыс. руб.

5. Особенности отчета об оценке

Если должником является унитарное предприятие или акционерное общество, более 25% голосующих акций которого находится в государственной или муниципальной собственности, к отчету об оценке необходимо приложить заключение Росимущества на подготовленный отчет. Заключение готовится по результатам анализа отчета на предмет соответствия требованиям законодательства об оценочной деятельности, а также на предмет соответствия сведений, представленных в отчете, сведениям, содержащимся в комплекте документов. Росимущество в течение 30-ти дней принимает либо положительное решение насчет отчета об оценке, либо отрицательное. В любом случае оно направляется арбитражному управляющему. В случае дачи положительного заключения или, наоборот, отсутствия заключения собрание кредиторов или комитет кредиторов устанавливает начальную цену продажи предприятия, иного имущества должника на основании рыночной стоимости такого имущества, определенной в соответствии с отчетом об оценке.

Оценка имущества в деле о банкротстве имеет свои особенности, однако в связи с разнородностью имущества, которое может иметься у должника, необходимости в разработке отдельного стандарта оценки имущества, подлежащего реализации на торгах в ходе банкротства, нет.

Ситуация банкротства и ликвидации предприятия является чрезвычайной. Вероятность позитивного решения проблемы неплатежей зависит от ценности имущества. Оценка стоимости предприятия необходима не только в случае ликвидации, но и в других случаях работы с несостоятельным предприятием :

– при финансировании предприятия-должника;

– при финансировании реорганизации предприятия;

– при санации предприятия, осуществляемой без судебного разбирательства;

– при выработке плана погашения долгов предприятия-должника;

– при анализе и выявлении возможностей выделения отдельных производственных мощностей в экономически самостоятельные подразделения;

– при оценке заявок на покупку предприятия;

– при экспертизе мошеннических сделок по передаче прав собственности третьим лицам;

– при экспертизе программ реорганизации предприятия.

Согласно Закону РФ «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ, оценка предприятия может осуществляться на стадии внешнего управления (ст. 109 «Меры по восстановлению платежеспособности должника»: при продаже части имущества должника и продаже всего предприятия должника ст. 110 «Продажа предприятия должника» и ст. 111 «Продажа части имущества должника»: начальная цена продажи выставляемого на торги имущества, устанавливается на основе рыночной стоимости имущества, определенной независимым оценщиком), на стадии конкурсного производства (ст. 130 «Оценка имущества должника») предполагается, что в ходе конкурсного производства конкурсный управляющий осуществляет инвентаризацию и оценку имущества должника. Для этого он привлекает независимых оценщиков и иных специалистов с оплатой их услуг за счет имущества должника, если иной источник не установлен собранием кредиторов.

Имущество должника – унитарного предприятия или должника – акционерного общества, более 25 % голосующих акций которого находится в государственной или муниципальной собственности, оценивается независимым оценщиком с представлением заключения государственного финансового контрольного органа по проведенной оценке.

Оценка движимого имущества должника, балансовая стоимость которого на последнюю отчетную дату, предшествующую признанию должника банкротом, составляет менее чем сто тысяч рублей, может быть проведена без привлечения независимого оценщика по решению собрания кредиторов.

При формировании конкурсной массы ст. 131 преобладающая часть имущества должника подлежит оценке, отдельно учитывается и оценивается имущество, являющееся предметом залога. Цена социально значимых объектов по ст. 132 также определяется независимым оценщиком.

При конкурсном производстве начальная цена продажи, выставляемого на торги имущества должника по ст. 139 «Продажа имущества должника» устанавливается независимым оценщиком.

Оценочные процедуры при уступке прав требования должника и замещении активов должника в ходе конкурсного производства проводится также как при внешнем управлении, согласно ст. 111 и 115, то есть с привлечением независимого оценщика.

Оценка в ситуации банкротства обладает рядом особенностей, обусловленных чрезвычайным характером самой ситуации. На основе этой оценки многими заинтересованными сторонами принимаются определенные управленческие решения и действия. Другая особенность оценки – это высокая степень зависимости третьих сторон от результатов оценки. В ситуации банкротства заказчиками и пользователями оценки являются разные лица. Пользователями оценки являются кредиторы, инвесторы, судебные органы, которые не имели отношения к постановке задачи на оценку и полностью полагаются на результаты оценки при принятии управленческих решений. У них нет постоянного контакта с экспертом-оценщиком, не зная условий задания на оценку, они могут негативно интерпретировать результаты оценки, выполненные экспертом-оценщиком. Зная это, заинтересованным в оценке сторонам необходимо получить соответствующие разъяснения у заказчика оценки (например, внешнего управляющего) либо у самого эксперта-оценщика по поводу основополагающих параметров оценки ликвидационной стоимости предприятия: о цели оценки, функции оценки, о виде стоимости, который определялся, об ограничениях и предположениях при оценке, о дате оценки и т.д.

Внешнее управление подразумевает проведение реструктуризации практически всех факторов производства предприятия-должника (труд, недвижимость, капитал и менеджмент); введение моратория на удовлетворение требований кредиторов; восстановление платежеспособности за счет перепрофилирования производства, ликвидации дебиторской задолженности, реализации части активов, продажи бизнеса и т.д.

Согласно ст. 109 Закона № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» внешним управляющим принимаются меры по восстановлению платежеспособности должника, составляется план внешнего управления, разрабатываются мероприятия по восстановлению платежеспособности:

– перепрофилируется производство: закрываются нерентабельные производства;

– производится продажа имущества;

– осуществляется уступка прав требования должника;

– производится размещение дополнительных обыкновенных акций должника;

– производится продажа предприятия должника;

– осуществляется замещение активов должника и др.

Все они предполагают проведение процедуры оценки имущества, имущественных прав, долей и т.д. в том или ином виде.

По ст. 110 «Продажа предприятия должника» под предприятием должником понимается имущественный комплекс, предназначенный для осуществления предпринимательской деятельности. Объектом продажи могут быть филиалы и иные структурные подразделения должника – юридические лица. Начальная цена продажи предприятия, выставляемого на торги (открытые или закрытые или аукцион) устанавливается на основании рыночной стоимости имущества, определенной в соответствии с отчетом независимого оценщика, привлеченного внешним управляющим. В то же время начальная цена продажи предприятия не может быть ниже минимальной цены продажи предприятия, определенной органами управления должника.

В соответствии со ст. 111 «Продажа части имущества» начальная цена продажи, выставляемого на торги имущества, устанавливается на основании рыночной стоимости имущества по отчету независимого оценщика, привлеченного внешним управляющим. Имущество должника – унитарного предприятия или должника – акционерного общества, более двадцати пяти процентов голосующих акций которого находится в государственной или муниципальной собственности, также оценивается независимым оценщиком, но при этом предполагается проведение экспертизы отчета оценщика государственным финансовым контрольным органом с представлением его заключения по проведенной оценке.

Экспертиза отчета об оценке – это совокупность мероприятий по проверке соблюдения оценщиком при проведении оценки требований законодательства РФ об оценочной деятельности и договора об оценке, а также достаточности и достоверности используемой информации, обоснованности сделанных оценщиком допущений, использования или отказе от использования подходов к оценке [Ошибка! Источник ссылки не найден. ].

Если планом внешнего управления предполагается уступка права требования должника (ст. 112), то необходима оценка прав требования и проводится она согласно положений ст. 111 данного закона.

Как известно, выпуск новых акций является важнейшим способом привлечения дополнительного партнерского капитала, эта мера по восстановлению платежеспособности регламентируется ст. 114. При включении в план внешнего управления решения о проведении эмиссии дополнительных обыкновенных акций должника необходимо проверить: в каком соотношении находятся балансовая и оценочная стоимости собственного капитала компании-эмитента. Если оценочная стоимость предприятия больше, чем основанная на остаточной балансовой стоимости активов, обязательствах и прибылях, то эмиссия акций проводится на величину этого превышения. Если оценочная стоимость собственного капитала эмитента меньше, чем балансовая стоимость этого капитала, то эмиссия акций не разрешается, а акционерное общество должно объявить об уменьшении величины уставного капитала предприятия в бухгалтерском балансе на эту же разницу.

Замещение активов должника (ст. 115), как один из путей борьбы с неплатежеспособностью должника, предполагает создание на базе имущества должника одного или нескольких открытых акционерных обществ, в оплату уставного капитала которых вносится имущество должника, определенное планом внешнего управления. Величина уставного капитала таких обществ определяется на основании рыночной стоимости вносимого имущества, установленной по отчету независимого оценщика с учетом предложений органа должника.

Санация предприятий-банкротов предполагает их финансовое оздоровление, направленное на повышение цены, по которой эти предприятия могут быть проданы. Задача оценки бизнеса применительно к санации видоизменяется. Она заключается в прогнозировании оценочной стоимости предприятия после того, как будет выполнен запланированный комплекс мероприятий по оздоровлению, то есть в прогнозировании будущей обоснованной рыночной стоимости и инвестиционной стоимости предприятия. Эта стоимость будет многовариантной, в зависимости от того, какие конкретные мероприятия по оздоровлению будут одобрены.

В отчете об оценке, который представляет собранию кредиторов внешний управляющий, должна не просто констатироваться стоимость предприятия на данный момент, но и альтернативы: продавать предприятие по его текущей, весьма низкой, как правило, стоимости или согласиться на более продолжительный срок оздоровления, исходя из предложенного плана и прогнозных оценок повышения стоимости предприятия после предлагаемых процедур.

Отчет об оценке – это документ, содержащий обоснование мнения оценщика о стоимости имущества.

Общие требования к содержанию отчета об оценке объекта оценки сформулированы в ст.11 Закона №135-ФЗ.

Отчет об оценке объекта оценки (далее - отчет) не должен допускать неоднозначного толкования или вводить в заблуждение. В отчете в обязательном порядке указываются дата проведения оценки объекта оценки, используемые стандарты оценки, цели и задачи проведения оценки объекта оценки, а также приводятся иные сведения, которые необходимы для полного и недвусмысленного толкования результатов проведения оценки объекта оценки, отраженных в отчете.

В случае, если при проведении оценки объекта оценки определяется не рыночная стоимость, а иные виды стоимости, в отчете должны быть указаны критерии установления оценки объекта оценки и причины отступления от возможности определения рыночной стоимости объекта оценки.

В отчете должны быть указаны:

Дата составления и порядковый номер отчета;

Основание для проведения оценщиком оценки объекта оценки;

Место нахождения оценщика и сведения о членстве оценщика в саморегулируемой организации оценщиков;

Точное описание объекта оценки, а в отношении объекта оценки, принадлежащего юридическому лицу, - реквизиты юридического лица и балансовая стоимость данного объекта оценки;

Стандарты оценки для определения соответствующего вида стоимости объекта оценки, обоснование их использования при проведении оценки данного объекта оценки, перечень использованных при проведении оценки объекта оценки данных с указанием источников их получения, а также принятые при проведении оценки объекта оценки допущения;

Последовательность определения стоимости объекта оценки и ее итоговая величина, а также ограничения и пределы применения полученного результата;

Дата определения стоимости объекта оценки;

Перечень документов, используемых оценщиком и устанавливающих количественные и качественные характеристики объекта оценки.

Отчет может также содержать иные сведения, являющиеся, по мнению оценщика, существенно важными для полноты отражения примененного им метода расчета стоимости конкретного объекта оценки.

Ст.11, как следует из ее названия, устанавливает лишь общие требования к содержанию отчета об оценке объекта оценки, поэтому в ч. 6 ст.11 предусмотрено, что для проведения оценки отдельных видов объектов оценки законодательством Российской Федерации могут быть установлены специальные формы отчетов.

Отчет должен быть пронумерован постранично, прошит, подписан оценщиком или оценщиками, которые провели оценку, а также скреплен личной печатью оценщика или печатью юридического лица, с которым оценщик или оценщики заключили трудовой договор.

Ст. 12 Закона определяет такое понятие как достоверность отчета как документа, содержащего сведения доказательственного значения.

Итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, указанная в отчете, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, признается достоверной и рекомендуемой для целей совершения сделки с объектом оценки, если в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в судебном порядке не установлено иное.

В ФСО№1 «Общие понятия оценки, подходы и требования к проведению оценки» п.19, указано, что при составлении отчета об оценке оценщик обязан использовать информацию, обеспечивающую достоверность отчета об оценке как документа, содержащего сведения доказательственного значения. Информация должна удовлетворять требованиям, как достоверности, так и достаточности.

В развитие ст.20 Закона № 135-ФЗутвержденФСО №3"Требования к отчету об оценке"

Настоящий федеральный стандарт оценки устанавливает требования к составлению и содержанию отчета об оценке, информации, используемой в отчете об оценке, а также к описанию в отчете об оценке применяемой методологии и расчетам. Отчет об оценке составляется по итогам проведения оценки.

Отчет об оценке представляет собой документ, составленный в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, настоящим федеральным стандартом оценки, стандартами и правилами оценочной деятельности, установленными саморегулируемой организацией оценщиков, членом которой является оценщик, подготовивший отчет, предназначенный для заказчика оценки и иных заинтересованных лиц (пользователей отчета об оценке), содержащий подтвержденное на основе собранной информации и расчетов профессиональное суждение оценщика относительно стоимости объекта оценки.

Порядок экспертизы отчетов об оценке и подготовки заключений по отчетам об оценке предприятия должника - унитарного предприятия либо имущества должника - акционерного общества, более двадцати пяти процентов голосующих акций которого находится в государственной или муниципальной собственности, уполномоченным Правительством Российской Федерации органом власти.

В соответствии с законодательством РФ обязательная экспертизы отчетов об оценке проводится в следующих трех случаях.

1. Согласно статье 130 «Оценка имущества должника» Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» орган, уполномоченный на подготовку заключений по отчетам оценщиков, проверяет отчет об оценке и готовит мотивированное заключение, содержащее обоснование несоответствия отчета об оценке законодательству Российской Федерации об оценочной деятельности, федеральным стандартам оценки или недостоверности сведений, используемых в отчете об оценке, которое направляется арбитражному управляющему и в саморегулируемую организацию оценщиков (далее - СРОО), членом которой является оценщик, составивший данный отчет. СРОО обязана представить арбитражному управляющему и в уполномоченный орган экспертное заключение по отчету об оценке с обоснованием его соответствия или несоответствия вышеуказанным требованиям.В случае если СРОО представила экспертное заключение о несоответствии отчета об оценке требованиям к данному отчету, рыночная стоимость имущества, определенная в соответствии с данным отчетом, признается недостоверной и не может быть использована для утверждения начальной цены продажи предприятия должника, иного имущества должника.

2. Согласно статье 77 «Определение цены (денежной оценки) имущества» Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ «Об акционерных обществах» «в случае, если владельцем от 2 до 50 процентов включительно голосующих акций общества являются государство и (или) муниципальное образование и определение цены (денежной оценки) имущества, цены размещения эмиссионных ценных бумаг общества, цены выкупа акций общества (далее - цена объектов) в соответствии с настоящей статьей осуществляется советом директоров (наблюдательным советом) общества, обязательным является уведомление федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, о принятом советом директоров (наблюдательным советом) общества решении об определении цены объектов.» В уполномоченный орган1 представляется копия отчета оценщика об оценке в случае, если его привлечение для определения цены объектов в соответствии с настоящим Федеральным законом является обязательным, и в иных случаях, если для определения цены объектов привлекался оценщик. Уполномоченный орган, в случае принятия им решения о несоответствии отчета об оценке, подготовленного оценщиком, стандартам оценки и законодательству об оценочной деятельности, вправе направить мотивированное заключение в СРОО, членом которой является оценщик, осуществивший оценку, для проведения его экспертизы. В случае подготовки СРОО по итогам экспертизы отрицательного заключения, цена объектов, определенная советом директоров (наблюдательным советом) общества в соответствии с настоящей статьей, признается недостоверной.

3. Согласно статье 7 Федерального закона от 05.01.2006 N 7-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах", статьи 84.7 и 84.8 Федерального закона «Об акционерных обществах» при выкупе лицом, которое приобрело более 95 процентов акций открытого общества, ценных бумаг открытого общества по требованию данного лица или владельцев оставшихся акций цена выкупаемых ценных бумаг в случаях, предусмотренных настоящей статьей, не может быть ниже стоимости, определенной независимым оценщиком в отчете об оценке ценных бумаг и подтвержденной СРОО при проведении экспертизы такого отчета. Порядок проведения экспертизы отчета об оценке ценных бумаг, а также требования и порядок выбора СРОО, осуществляющей проведение экспертизы, определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регулирование оценочной деятельности.

В отличие от двух первых случаев, экспертиза может проводиться СРОО, членом которой оценщик, составивший отчет, не является.

Таким образом, во всех трех случаях обязательного проведения экспертизы, предусмотренных законодательством, экспертиза направлена, в первую очередь, на проверку стоимости, определенной в отчете об оценке, в рамках проверки соблюдения оценщиком требований законодательства. При этом отсутствует единый подход в части принятия решения по результатам экспертизы: в первом случае - это признание недостоверной стоимости, полученной в отчете, во втором - цены, установленной на основе отчета об оценке, в третьем – результатом экспертизы должно стать подтверждение стоимости в отчете.

Марина Апикова, Лиски

Был собственный бизнес, из-за него оказалась в долгах. Хочу начать процедуру банкротства физического лица. У меня и у мужа есть квартира и автомобиль, а еще дача, оформленная на имя мужа. Терять дачу очень не хочется. Ее ведь не отберут, если она не на мое имя? Нужно ли заказывать оценку имущества при банкротстве ? Я боюсь, что люди от банка оценят наши вещи в какие-то копейки, чтобы забрать побольше. Очень жду ответа на свой вопрос.

Ответ юриста, Центр Закон

Если в отношении вас будет открыто банкротное производство и дело дойдет до процедуры реализации вашего имущества, то оценку такого имущества в соответствии с нормами Закона о банкротстве проведет финуправляющий. Если с полученной оценкой вы будете не согласны, вы сможете оспорить ее в суде в рамках банкротного дела. У ваших кредиторов также есть право коллегиально (на собрании кредиторов) принять решение о том, чтобы провести оценку имущества неплатежеспособного физического лица силами профессионального оценщика. Расходы за проведение такой оценки будут покрываться за счет средств голосовавших за данное решение кредиторов.

27 августа 2013 года Высший а рбитражный с уд Российской Федерации официально опубликовал постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 " О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов " (далее - Постановление) . Постановление заменило собой ранее действовавшее и ответило на ряд назревших вопросов судебной практики. Так, в Постановлении решен вопрос о юридической природе и нормативном характере оспариваемого акта, определены четкие критерии отнесения акта к нормативному. Также ВАС РФ закрепил правило о том, что в дела об оспаривании нормативных правовых актов суды должны привлекать регистрирующий орган. Теперь полномочия органа или лица, принявших нормативный правовой акт, суд будет проверять независимо от указания об этом в заявлении.

Квалификация оспариваемых актов : НПА должен действовать в отношении неопределенного круга лиц

Пожалуй, самым противоречивым при рассмотрении судами дел по правилам гл . 23 АПК РФ являлся вопрос о юридической природе и нормативном характере оспариваемого акта. Зачастую в практике судебных органов ответ на этот вопрос в отношении одних и тех же актов мог разрешаться противоположным образом. Наиболее запомнившимся примером подобных противоречий стали дела с участием налогоплательщиков, оспаривавших правовые позиции по вопросам налогообложения, изложенные в письмах ФНС РФ и Министерства финансов Российской Федерации (решения ВАС РФ от 31.05.2006 № 3894/06 , от 28.06.2012 № ВАС-4569/12 , от 27.01.2012 № 16291/11 ; постановления Президиума ВАС РФ от 14.11.2006 № 11253/06 , от 19.09.2006 № 13322/04 , от 16.01.2007 № 12547/06 , от 09.10.2007 № 7526/07 ).

Теперь ВАС РФ определил единообразный подход к разрешению вопроса о правовой природе акта, оспариваемого по правилам гл. 23 АПК РФ .

1 . А кт должен быть принят органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом .

2. С одержание акта должны составлять нормы права (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы (включая те, что содержатся в приложениях к актам).

В дополнение к этому ВАС РФ прямо определил правовую природу некоторых отдельных актов, наиболее часто подвергавшихся некорректной квалификации судов (определение ВАС РФ от 26.08.2013 № ВАС-6256/13 , постановления ФАС Волго-Вятского округа от 09.06.2012 по делу № А31-6793/2011 , Поволжского округа от 18.04.2013 по делу № А12-23495/2012 , от 23.10.2012 по делу № А12-5488/2012 ).

Так, а кты об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд являются ненормативными . Такие акты можно оспаривать по правилам гл. 24 АПК РФ .

Акты об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, Российской Федерации обжалуются в порядке гл. 23 АПК РФ, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц .

Решения об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или объектов являются ненормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они действуют в отношении неопределенного круга лиц.

Следует отметить, что подобный подход к разграничению актов, устанавливающих тарифы, применялся и ранее. Например, в одном из дел ВАС РФ признал нормативным правовым актом приказ, устанавливающий индивидуальные тарифы для конкретного субъекта. Суд установил, что оспариваемый приказ хотя и определял оптовые цены на газ, добытый конкретным предприятием , реализация этого газа осуществлялась потребителям целого субъекта, а потому он носил обязательный характер для всех оптовых потребителей региона, число которых являлось заведомо неопределенным (постановление Президиума ВАС РФ от 03.02.2009 № 13348/08 ).

Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов : с июня действуют новые правила

В Постановлении ВАС РФ акцентирует внимание арбитражных судов на правиле подведомственности, появившемся в АПК РФ с июня 2013 года в отношении данной категории дел (Федеральный закон от 07.06.2013 № 126-ФЗ "О внесении изменений в статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" ).

Теперь дела об оспаривании нормативных правовых актов могут быть рассмотрены арбитражными судами при наличии одновременно двух критериев:

- акт затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- в федеральном законе прямо указанно на возможность обжалования нормативного правового акта в арбитражный суд.

ВАС РФ разъясн ил , что дела об оспаривании нормативных правовых актов, действующих в определенной сфере правового регулирования, подлежат рассмотрению в арбитражном суде и в том случае, когда федеральный закон содержит только указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в соответствующей сфере правового регулирования.

В настоящее время специальная оговорка о разрешении дел в арбитражном суде содержится в следующих законах: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" , Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”" , Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ “Об электроэнергетике” , Федеральный закон от 08.12.2003 № 165-ФЗ “О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров” и некоторых других.

До введения нового правила, арбитражным судам приходилось массово рассматривать по существу заявления об оспаривании нормативных правовых актов, нарушающих права заявителей во всевозможных сферах хозяйственной деятельности и областях права . В том числе это касалось област и таможенного, налогового права, сфер ы связи и массовых коммуникаций, транспорта, обращения ценных бумаг и многи х други х (решения ВАС РФ от 22.06.2011 № 2016/11 , от 13.02.2012 № ВАС-16272/11 , от 11.04.2012 № ВАС-308/12 , от 27.03.2013 № ВАС-1059/13 , от 06.06.2013 № ВАС-3797/13 , от 18.05.2011 № 4165/11 ) .

Таким образом, в настоящее время подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам существенно ограничена.

При определении подведомственности дел данной категории важную роль также играют ограничения, действующие в отношении состава лиц, имеющих право на обращение в арбитражный суд. ВАС РФ выделил в Постановлении следующие ограничения .

Во-первых, ф едеральный закон может прямо ограничивать круг лиц, обладающих правом обратиться с соответствующим заявлением в арбитражный суд, и это означает, что таким правом обладают только указанные в нем лица. Например, исключительно организации и индивидуальные предприниматели. Если же в законе прямо указано на возможность любого лица обжаловать в арбитражный суд нормативный правовой акт, дело полежит рассмотрению арбитражным судом независимо от статуса заявителя .

Во-вторых, ф едеральный закон может предусматривать обжалование в арбитражный суд только нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Из этого следует, что правом обратиться в арбитражный суд наделено любое лицо, чьи соответствующие права или законные интересы были затронуты .

В-третьих, ф едеральный закон может устанавливать правило о рассмотрении только арбитражными судами споров в определенной сфере правового регулирования. Таким образом, правом обжаловать в арбитражный суд нормативный правовой акт в данной сфере правового регулирования обладает любое лицо, независимо от своего статуса.

Так, например, споры в области регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию еще со времен принятия Федерального закона от 14.04.1995 № 41-ФЗ отнесены к подведомственности арбитражных судов . Поэтому дела об оспаривании нормативных правовых актов в данной сфере также подлежат рассмотрению в арбитражном суде независимо от статуса лица, обратившегося с соответствующим заявлением (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.02.2006 по делу № А33-7391/05 ).

Если нет федерального закона, который определяет подведомственность дела об обжаловании определенного нормативного правового акта, то соответствующее заявление может быть принято арбитражным судом к рассмотрению только в том случае, если оно не было рассмотрено по существу судом общей юрисдикции со ссылкой на неподведомственность. Тем самым ВАС РФ подчеркнул гарантию обеспечения права лица на судебную защиту даже в случае, когда формально арбитражный суд вправе прекратить производство по делу.

Подготовка дела и его рассмотрение: суд обязательно проверит полномочия лица, принявшего спорный акт

На практике возможна такая ситуация, когда заявитель неверно определ яет юридическую природу нормативного правового акта , а заявление уже принято к производству . Если в такой ситуации суд установит, что обжалуемый акт является ненормативным, то при условии соблюдения правил подсудности и подведомственности, суд вправе оставить дело в своем производстве и предложить заявителю оформить заявление по правилам гл. 24 АПК РФ. Аналогичный порядок рассмотрения заявления предусмотрен Постановлением и для тех случаев, когда оспариваемый акт содержит положения и нормативного и ненормативного характера.

В качестве примеров подобных смешанных актов можно привести решения органов исполнительной власти субъектов РФ, принимаемые в области регулирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии. В отдельных случаях такими решениям одновременно могут регулироваться и единые тарифы на услуги для населения региона и индивидуальные тарифы для конкретных предприятий (постановления ФАС Московского округа от 19.06.2013 по делу № А41-44524/12 , Поволжского округа от 26.10.2012 по делу № А72-451/2012 ).

ВАС РФ разъясн ил , что для целей эффективного правосудия по таким делам суд вправе выделить в отдельное производство требования об оспаривании акта в части индивидуальных тарифов и рассмотреть эти требования по правилам гл. 24 АПК РФ.

Привлечение регистрирующего органа. ВАС РФ установил правило о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также нормативных правовых актов иных органов, подлежащих государственной регистрации, полномочного регистрирующего органа. Данный механизм схож с порядком привлечения к участию в делах, связанных с вопросами внесения сведений в реестр недвижимого имущества, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Таким образом, регистрирующий орган не только сможет представить свои объяснения касательно оснований для регистрации нормативного правового акта, но и будет извещен о судебном решении, признавшем нормативный правовой акт недействующим. По сложившейся ранее практике орган, зарегистрировавший нормативный правовой акт, далеко не всегда привлекался к участию в деле об оспаривании такого акта (решение ВАС РФ от 24.05.2013 № ВАС-3198/13 ).

Обеспечительные меры. ВАС РФ оставил без изменений правило, закрепленное еще в информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 , о недопустимости принятия обеспечительных мер в форме приостановления действия оспариваемого акта. Д ействие нормативного акта не приостанавливается (ч. 1 ст. 193 АПК РФ ) . Данное правило отличает порядок обжалования нормативных правовых актов от порядка обжалования ненормативных правовых актов при котором аналогичные обеспечительные меры могут быть приняты по ходатайству заявителя (ч. 3 ст. 199 АПК РФ ).

Очевидно, что различие в подходе к использованию обеспечительных мер направлено на противодействие недобросовестному поведению лиц, предъявляющих в суд заведомо необоснованные заявления об оспаривании нормативных правовых актов с единственной целью воспрепятствовать их действию и регулированию отношений в той или иной области.

Проверка полномочий на принятие акта. В дополнение к тому, что указано в ч. 4 ст . 194 АПК РФ, в Постановлении ВАС РФ подробно разъясн ил порядок проверки оспариваемого нормативного правового акта.

Так, полномочия органа или лица, принявших нормативный правовой акт, подлежат проверке независимо от указания об этом в заявлении. Если суд установит , что оспариваемый акт принят неуполномоченным лицом, то он вправе признать такой акт недействующим без исследования иных обстоятельств дела и содержания акта. При этом в резолютивной части решения суд ук ажет на несоответствие оспоренного нормативного правового акта нормативному правовому акту, который устанавливает полномочия органа или лица его принявших.

Данный процессуальный порядок использовался судами и ранее. Например, в одном из дел а рбитражный суд установи л , что нормативный правовой акт в области коммунального хозяйства принят органом местного самоуправления с превышением полномочий . Суд указал на несоответствие нормативного правового акта постановлениям Правительства РФ, определяющим, что такого рода акты принимаются только органами исполнительной власти субъектов и Правительством РФ (постановление ФАС Центрального округа от 09.09.2010 по делу № А68-2473/10 ).

Проверка соответствия формы и порядка принятия акта. При проверке оспариваемого акта по существу, арбитражный суд не вправе ограничит ь ся формальной проверкой соблюдения формы принятия, порядка регистрации и опубликования акта, а должен определить его юридическую природу.

При наличии у акта, оспариваемого по правилам гл. 23 АПК РФ, признаков ненормативности суд не вправе прекратить производство по заявлению . Суд в этом случае обязан продолжить рассмотрение дела по правилам гл. 24 АПК РФ. В свою очередь заявитель обязан привести свое заявление в соответствие с формальными требованиями ст. 199 АПК РФ.

Если суд установит, что акт, обжалуемый в порядке гл. 23 АПК РФ, является ненормативным и дело неподсудно данному суду, такое дело подлежит передаче по подсудности на рассмотрение другого арбитражного суда. Подобная ситуация возможна, например, если ВАС РФ, рассматривающий в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, обнаружит отсутствие в оспариваемом акте признаков нормативного характера.

Также, в Постановлении разъясняется, что выявление арбитражным судом нарушений, связанных с формой, порядком принятия или введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, не является основанием для прекращения производства по делу. Суд обязан рассмотреть дело по существу, поскольку независимо от формальностей принятия акта, такой акт может применяться и нарушать права и законные интересы и заявителя и иных лиц.

Арбитражный суд, выяснивший, что оспариваемый нормативный правовой акт не зарегистрирован или не опубликован в установленном порядке, вправе признать его полностью недействующим в силу отсутствия юридической силы с момента принятия.

Примером подобного судебного акта выступает решение ВАС РФ от 27.03.2013 № ВАС-1059/13 . В этом акте суд признал недействующим незарегистрированный и неопубликованный приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 06.04.2001 № 75 «Об утверждении Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов».

До принятия ВАС РФ рассматриваемого Постановления в судебной практике встречались судебные акты, выражающие точку зрения отдельных судов о том, что неопубликованный нормативный правовой акт не может считаться введенным в действие и применяться, в связи с чем отсутствует предмет спора и производство по делу подлежит прекращению (постановление ФАС Московского округа от 08.10.2010 по делу № А41-5611/10 ).

И, напротив, в ряде случаев суды указывали, что нарушение предусмотренных законом правил введения нормативного правового акта в действие, в частности правил о его опубликовании, является основанием для признания акта недействующим (решение Арбитражного суда Иркутской области от 25.11.2008 по делу № А19-16113/07-35-64-39 ). Такие выводы суды основывали на правовой позиции К С РФ , изложенной в определении от 02.03.2006 № 58-О . КС РФ разъяснил, что если нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, то есть реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав, поскольку иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите.

Проверка соответствия акту большей юридической силы. Как известно, суд не связан доводами заявителя при разрешении вопроса о соответствии оспариваемого нормативного правового акта правовому акту большей юридической силы. ВАС РФ пояснил, что руководствуясь данным правилом, арбитражный суд не вправе ограничит ь ся формальной проверкой соответствия доводов заявителя содержанию указанного им акта большей юридической сил ы . Если суд придет к выводу, что оспариваемый заявителем нормативный правовой акт не соответствует иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, но не указанному в исходном заявлении, он вправе признать его недействующим на этом основании.

Одновременно, суд не вправе молчаливо отказать в удовлетворении заявления или прекратить производство по делу тогда, когда указанный заявителем акт большей юридической силы не регулирует отношения, затронутые оспариваемым актом. Суд обязан предложить заявителю уточнить нормативный правовой акт большей юридической силы и только в случае неуточнения прекратить производство по делу.

Кроме того, при проверке законности нормативного правового акта, суду следует осуществлять проверку не только непосредственно оспариваемых заявителем положений, но и положений “очевидно и неразрывно связанных с оспоренными”. В пример ВАС РФ приводит ситуацию, когда из доводов заявления следует, что по существу оспариваются положения нормативного правового акта, прямо не указа нные в заявлении.

Оспаривание акта: даже если акт прекратил действие, суд рассмотрит дело о его оспаривании

Как указывает ВАС РФ, отмена или прекращение действия нормативного правового акта, оспариваемого в порядке гл. 23 АПК РФ, не является основанием для прекращения арбитражным судом производства по делу, если в период действия оспариваемого акта были нарушены или могли быть нарушены чьи-либо права или законные интересы в экономической или предпринимательской сфере.

Таким образом, ВАС РФ изменил ранее действовавшее правило . Раньше если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт был в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, дело не подлеж ало рассмотрению в арбитражном суде, так как предмет спора в данном случае переста вал существовать (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 ).

По общему правилу, при наличии вступившего в законную силу решения арбитражного суда или суда общей юрисдикции, проверившего оспариваемый нормативный правовой акт или те же его положения на соответствие тому же акту большей юридической силы, производство по заявлению о повторной проверке подлежит прекращению.

Однако, как пояснил ВАС РФ, в случае если в заявлении указаны основания, по которым этот нормативный правовой акт или его отдельные положения ранее не могли быть проверены, арбитражный суд должен рассмотреть заявление о повторном оспаривании нормативного правового акта по существу. При этом повторная проверка полномочий органа или лица , принявших оспариваемый нормативный правовой акт , судом не проводится.

Основанием для повторной проверки может выступать факт изменения законодательства, на соответствие которому осуществлялась проверка повторно оспариваемого акта.

Аналогичные действия арбитражного суда подразумеваются, когда нормативный правовой акт оспаривается повторно по причине противоречия правовому акту большей юридической силы, на соответствие которому он ранее не проверялся.

В Постановлении ВАС РФ также разъяснил порядок применения ч. 8 ст . 194 АПК РФ, в которой говорится о возможности арбитражного суда рассмотреть дело об оспаривании нормативного правового акта по существу и в случае отказа заявителя от своего требования и в случае признания этого требования органом или лицом, принявшими оспариваемый акт.

О тказ одного заявителя не препятствует другим лицам оспорить тот же НПА

ВАС РФ подтвердил, что арбитражный суд вправе прекратить производство по делу в случае отказа заявителя от своего требования. Исключение составляют случаи, когда в деле участвует иное лицо, права и законные интересы которого в экономической сфере нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом, и которое ходатайствует о рассмотрении дела по существу.

Поскольку прекращение производства по делу в связи с отказом заявителя от требования фактически прерывает процедуру судебной проверки оспариваемого нормативного правового акта, соответствующее определение суда не является основанием для прекращения производства по делу об оспаривании того же нормативного правового акт а по заявлению иного лица.

В заявлении нужно указывать на конкретные нормы, которые нарушены

Постановление включило ряд дополнительных требований к форме и содержанию заявления о признании недействующим нормативного правового акта.

Помимо соблюдения общих правил, предусмотренных ст. 193 АПК РФ, ВАС РФ рекомендует судам уточнять у заявителей какие конкретно нормы акта большей юридической силы нарушены оспариваемым нормативным правовым актом или его отдельными положениями.

При этом ВАС РФ восполняет существующий в АПК РФ пробел и разъясняет право заявителя обратиться с заявлением об оспаривании нормативного правового акта не только в случае, когда такой акт нарушает права заявителя или незаконно возлагает на него обязанности. Оспорить акт можно и в случае, когда он лишь создает угрозу нарушения прав и законных интересов заявителя.