Совершенствование законодательства о государственной службе. Наталья Антошина. Реализация в субъектах Российской Федерации законодательства о гражданской службе Анализ соблюдения законодательства о ггс в минюсте

Два года подряд (2007-2008) журнал «Государственная служба» совместно со специалистами департамента по вопросам реформирования и развития государ­ственной службы Управления Президента Российской Федерации по вопросам го­сударственной службы проводит анализ применения законодательства о граж­данской службе на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Только в 44-56 номерах «ГС» опубликованы ответы более чем на сто вопросов, возникающих в профессиональной деятельности государственных служащих. За­частую трактовка того или иного сложного правового положения, разъяснение нюансов правоприменительной практики опережают запросы наших читателей. И в этом преимущество тех, кто регулярно обращается к журналу: предупрежден - значит вооружен.

Анализ актуальных проблем практики применения законода­тельства о гражданской службе и приоритетных направлений его развития на 2009 год

Анастасия Степановна, в теку­щем году законодательное по­ле государственной службы су­щественно укрепилось, стремится к целостности. Как Вы оцениваете ре­зультаты правового обеспечения ин­ститута госслужбы?

Об итогах формирования и пер­спективах развития правового пространства функционирования системы государственной службы России наш корреспондент беседу­ет с постоянной ведущей рубрики «Вопрос - ответ», начальником де­партамента, заслуженным деяте­лем науки Российской Федерации, доктором психологических наук, профессором A.C. КАРПЕНКО.

В преддверии Нового года действи­тельно можно сказать: создание нормативно-правовой базы государственной гражданской службы завершается. На­чало этой большой работе положил Фе­деральный закон «О системе государст­венной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (далее бу­дем говорить короче - Федеральный за­кон № 58-ФЗ). Введены в действие фе­деральные законы «О государственной гражданской службе Российской Феде­рации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) от 27 июля 2 г. № 79- ФЗ и «О муниципальной службе в Рос­сийской Федерации» от 2 марта 2 г. N° 25-ФЗ [далее - Федеральный за­кон № 25-ФЗ), а также 17 указов Пре­зидента Российской Федерации и 9 по­становлений Правительства Россий­ской Федерации. Ими определены но­вые подходы к формированию кадрового состава гражданской служ­бы: введен конкурсный отбор и установ­лены новые квалификационные требо­вания к гражданским служащим, обес­печивается участие независимых экс­пертов в аттестационных, конкурсных комиссиях, в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на гражданской службе.

Осуществлен комплекс мер по раз­граничению полномочий органов госу­дарственной власти Российской Феде­рации и субъектов Российской Федера­ции в сфере правового регулирования и организации гражданской службы, обеспечению взаимосвязи государст­венной гражданской и муниципальной службы; внедрению эффективных кад­ровых технологий, программ подготовки и профессионального развития государ­ственных служащих.

Вместе с тем анализ практики при­менения законодательства по вопро­сам гражданской службы позволил вы­явить пробелы и противоречия отдель­ных положений Федерального закона № 79-ФЗ.

В первую очередь это касается по­ложений, устанавливающих классные чины, порядок формирования кадрово­го резерва, заключения срочного слу­жебного контракта, проведения кон­курсных процедур и некоторых других вопросов. Не завершены мероприятия, направленные на реформирование сис­темы денежного содержания государ­ственных служащих, а также по опре­делению порядка передачи в довери­тельное управление принадлежащих го­сударственным гражданским служа­щим и приносящих доходы ценных бумаг, акций, долей участия в уставных капиталах организаций.

Эффективность закона связана с качеством его применения на местах. Можно ли говорить, что все структуры в системе государ­ственной гражданской службы субъ­ектов Российской Федерации грамот­но пользуются этим инструментом?

По результатам вневедомственного контроля за соблюдением законода­тельства о гражданской службе, а так­же мониторинга нормотворческой дея­тельности органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации выявлены отдельные проблемы приме­нения Федерального закона № 79-ФЗ в государственных органах субъектов Рос­сийской Федерации.

В частности, в ряде субъектов Рос­сийской Федерации не определен поря­док возмещения расходов граждан­ским служащим, связанных с переез­дом в другую местность при переводе гражданского служащего в другой госу­дарственный орган, и не установлены порядок и условия предоставления гражданскому служащему единовре­менной субсидии на приобретение жи­лой площади.

При осуществлении правового регу­лирования в сфере гражданской служ­бы в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации до­пускается включение отдельных поло­жений, которые противоречат феде­ральному законодательству. К приме­ру, в некоторых субъектах Российской Федерации были выявлены такие ти­пичные нарушения:

а) вмешательство в компетенцию Российской Федерации и федеральных государственных органов по вопросам гражданской службы;

б) нарушение порядка и условий по­ступления на гражданскую службу и ее прохождения:

Установление норм, нарушающих условия проведения конкурса на заме­щение вакантной должности граждан­ской службы;

Установление ненадлежащих тре­бований к стажу гражданской службы;

Нарушение порядка присвоения и сохранения классных чинов граждан­ской службы;

Нарушения в установлении отдель­ных запретов, связанных с гражданской службой.

В процессе изучения порядка обра­зования комиссий, предусмотренных Федеральным законом N° 79-ФЗ, выяв­лены нарушения, связанные с формиро­ванием их состава. В частности, в от­дельных правовых актах государствен­ных органов субъектов Российской Федерации, которыми сформирован со­став комиссий, не указаны персональ­ные данные независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой. В некоторых государственных органах субъектов Рос­сийской Федерации нарушаются требо­вания о количестве независимых экс­пертов, включаемых в состав комиссий, образование которых предусмотрено Федеральным законом № 79-ФЗ. Такая практика может вызвать сомнение в ле­гитимности деятельности названных ко­миссий.

79-й Федеральный закон дал необходимые основания для формирования кадровой поли­тики в целом и подвел фундамент под масштабную работу над актуализиро­ванным в этом году вопросом - созда­нием кадрового резерва. Но ведь не все субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленными законом возможностями правильно и в полном объеме?

Действительно, в государственных органах субъектов Российской Федера­ции выявлены отдельные нарушения требований Федерального закона № 79-ФЗ при формировании кадрового резерва на конкурсной основе. К при­меру, в нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации в качестве основания для включения в кадровый резерв предусматривается решение аттестационной комиссии о том, что гражданский служащий соот­ветствует замещаемой должности и ре­комендуется к включению в кадровый резерв, что противоречит требованиям части 4 статьи 64 Федерального зако­на N° 79-ФЗ.

В результате анализа правопримени­тельной практики по формированию ка­дрового резерва на гражданской служ­бе установлена необходимость совер­шенствования федерального законода­тельства по указанной проблематике. При этом практика использования кад­рового резерва как одного из приори­тетных направлений формирования кад­рового состава гражданской службы субъектов Российской Федерации тре­бует дальнейшего развития.

Это - задача как минимум на весь грядущий год?

Да, год будет непростым. В первоочередном порядке предстоит за­вершить разработку и приступить к реа­лизации нормативных правовых актов, направленных на:

а) совершенствование системы оп­латы труда, состава и структуры де­нежного содержания федеральных гражданских служащих в целях повы­шения доли оклада денежного содер­жания в общем размере денежного со­держания;

б) установление порядка прохожде­ния диспансеризации и санаторно-ку­рортного обслуживания гражданских служащих;

в] совершенствование системы госу­дарственных гарантий на государствен­ной службе, включающей медицинское страхование, обязательное государст­венное страхование, обязательное госу­дарственное социальное страхование, государственное пенсионное обеспече­ние гражданских служащих, а также ус­тановленные законодательством гаран­тии в жилищной сфере.

В целях подготовки предложений гла­ве государства по вопросам реформиро­вания и развития государственной служ­бы, информирования Президента Рос­сийской Федерации о положении дел в этой области, содействия развитию сис­темы государственной службы и коорди­нации работы федеральных государст­венных органов, а также сохранения пре­емственности и последовательности пре­образований, начатых в ходе реформы, планируется издание Указа Президента Российской Федерации «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и разви­тия государственной службы».

Указом предусматривается создание Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирова­ния и развития государственной службы как постоянно действующего консульта­тивного органа при Президенте Россий­ской Федерации, а также признание ут­ратившими силу нормативных правовых актов, регулирующих деятельность Ко­миссии при Президенте Российской Фе­дерации по вопросам совершенствова­ния государственного управления и пра­восудия.

Для решения возложенных на нее основных задач Комиссия имеет правозапрашивать и получать в установлен­ном порядке необходимую информацию и материалы от федеральных органов государственной власти, органов госу­дарственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного са­моуправления, а также от организаций; рассматривать материалы по вопросам реформирования и развития государст­венной службы, в том числе кадрового резерва; приглашать на свои заседания должностные лица федеральных орга­нов государственной власти, органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправления, а также представите­лей организаций; формировать по во­просам, отнесенным к ее компетенции, постоянные и временные рабочие (экс­пертные) группы и утверждать их со­став; привлекать в установленном по­рядке для осуществления информаци­онно-аналитических и экспертных работ организации, а также ученых и специа­листов.

Анастасия Степановна, в редакцию поступают вопросы, касающиеся включения в стаж государственной гражданской и муни­ципальной службы периодов военной службы.

В соответствии с частью 2 статьи 54 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государствен­ной гражданской службе Российской Федерации» порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента Российской Федерации.

Согласно пункту 21 Перечня перио­дов государственной службы и иных пе­риодов замещения должностей, вклю­чаемых (засчитываемых) в стаж госу­дарственной гражданской службы Рос­сийской Федерации, определения про­должительности ежегодного оплачива­емого отпуска за выслугу лет и разме­ра поощрений за безупречную и эффек­тивную государственную гражданскую службу Российской Федерации, ут­вержденного Указом Президента Рос­сийской Федерации от 19 ноября 2007 г. № 1532, при исчислении ста­жа государственной службы периоды военной службы учитываются в соот­ветствии с законодательством Россий­ской Федерации.

На основании части 3 статьи 10 Федерального закона от 27 мая 1998 года №76-ФЗ «О статусе военнослужа­щих» время нахождения граждан на военной службе по контракту засчитывается в их общий стаж, включается в стаж государственной службы госу­дарственного служащего и в стаж ра­боты по специальности из расчета один день военной службы за один день работы, а время нахождения граждан на военной службе по призы­ву - один день военной службы за два дня работы.

Положения указанной нормы при­менимы и для исчисления стажа му­ниципальной службы. Так, в соответ­ствии с частью 5 Федерального зако­на от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Россий­ской Федерации» взаимосвязь муни­ципальной и государственной службы обеспечивается посредством учета стажа муниципальной службы при ис­числении стажа государственной службы и учета стажа государствен­ной службы при исчислении стажа му­ниципальной службы. Согласно части 3 статьи 25 указанного федерально­го закона стаж муниципальной служ­бы муниципального служащего при­равнивается к стажу государственной гражданской службы государственно­го гражданского служащего.

Анастасия Степановна, еще вопрос по Федеральному закону «О государственной граждан­ской службе Российской Федерации». В статье 12 указано, что в число квали­фикационных требований к должнос­тям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» стар­шей группы входит наличие среднего профессионального образования, соот­ветствующего направлению деятельнос­ти. Поясните, пожалуйста, кто должен определять соответствие направления деятельности профессиональному обра­зованию?

В соответствии с частью 3 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государствен­ной гражданской службе Российской Федерации» одним из квалификацион­ных требований к должностям граждан­ской службы категорий «руководители», «помощники [советники]», «специалис­ты» всех групп должностей, а также ка­тегории «обеспечивающие специалис­ты» главной и ведущей групп должнос­тей гражданской службы входит нали­чие высшего профессионального образования.

Между тем согласно части 4 ука­занной статьи для старшей (равно как и младшей] группы должностей катего­рии «обеспечивающие специалисты» одним из квалификационных требова­ний является наличие среднего профессионального образования, со­ответствующего направлению деятель­ности гражданского служащего. Сле­довательно, в этом случае представи­тель нанимателя вправе конкретизи­ровать направление деятельности, которому должно соответствовать среднее профессиональное образова­ние гражданского служащего, исходя из характера служебных обязаннос­тей, предусмотренных для их выполне­ния по данной должности.

Анастасия Степановна, какие новые нормативные правовые акты в сфере государственной гражданской службы приняты в 2008 году?

В 2008 г. в целях реализации по­ложений Федерального закона № 79- ФЗ изданы следующие нормативные правовые акты:

Указ Президента Российской Федерации от 26 июля 2008 г. Nq 1127 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федера­ции от 27 сентября 2005 г. Nq 1131 «О квалификационных требова­ниях к стажу государственной граж­данской службы (государственной службы иных видов) или стажу рабо­ты по специальности для федераль­ных государственных гражданских служащих»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. N° 284 «О реализации функ­ций по организации формирования, размещения и исполнения государст­венного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалифи­кации и стажировку государственных гражданских служащих»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. No 393 «Об определении размеров стоимости образователь­ных услуг в области дополнительного профессионального образования фе­деральных государственных граждан­ских служащих и ежегодных отчисле­ний на его научно-методическое, учебно-методическое и информацион­но-аналитическое обеспечение»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. № 472 «О порядке включе­ния (зачета) в стаж государственной гражданской службы Российской Фе­дерации отдельных периодов замеще­ния должностей, предусмотренных Указом Президента Российской Феде­рации от 19 ноября 2007 г. № 1532;

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентяб­ря 2008 г. N 1307-р «Об утвержде­нии примерной формы государствен­ного контракта на профессиональную переподготовку и повышение квали­фикации федеральных государствен­ных гражданских служащих».

Федеральным законом от 23 ию­ля 2008 г. Ν 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осу­ществления полномочий Правитель­ства Российской Федерации» внесе­ны изменения в статьи 16 и 61 Феде­рального закона № 79-ФЗ (см. жур­нал «Государственная служба» Nq 5, 2008 г.).

Изменилось ли законодательство о муниципальной службе?

Исходя из положений ста­тьи 7 Федерального закона №79-ФЗ и статьи 5 Федерального закона Nq 25- ФЗ установлены принципы взаимосвя­зи государственной гражданской и му­ниципальной службы. Реализация ука­занных принципов связана с введени­ем единых подходов к правовому регулированию вопросов поступления и прохождения государственной граж­данской и муниципальной службы. Вне­сенные в этом году поправки в Феде­ральный закон № 25-ФЗ направлены на устранение противоречий его положе­ний требованиям новой редакции Бюд­жетного кодекса Российской Федера­ции, в нем закрепляется порядок урегу­лирования конфликта интересов на му­ниципальной службе и определяются полномочия субъектов Российской Фе­дерации по установлению классных чи­нов муниципальным служащим.

Как, в частности, изменилось зако­нодательство о муниципальной службе в отношении порядка поступления на службу, предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, присвоения классных чинов и урегулирования кон­фликта интересов, прокомментирует советник нашего департамента, канди­дат юридических наук Татьяна Влади­мировна НЕЧАЕВА:

В соответствии с перечнем меро­приятий Правительства Российской Фе­дерации по реализации положений Фе­дерального закона N° 25-ФЗ 16 октяб­ря 2007 года принято распоряжение Правительства Российской Федерации Nq 1428-р, изменившее форму анкеты, заполняемой гражданином Российской Федерации, изъявившим желание уча­ствовать в конкурсе на замещение ва­кантной должности государственной гражданской службы, поступающим на государственную гражданскую или му­ниципальную службу. Таким образом бы­ла введена единая для государственной гражданской и муниципальной службы форма анкеты, используемая при по­ступлении гражданина Российской Фе­дерации на государственную и муници­пальную службу.

Кроме того, в 2008 году Федераль­ным собранием Российской Федерации по инициативе законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти Новосибирской, Пензенской и Самарской областей приняты три феде­ральных закона, внесших изменения в отдельные положения Федерального за­кона № 25-ФЗ.

Одобренная Федеральным собрани­ем в октябре 2008 года законодатель­ная инициатива Новосибирского област­ного Совета народных депутатов об ис­ключении из Федерального закона № 25-ФЗ части 3 статьи 22 была на­правлена на устранение противоречий с требованием Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации в части определе­ния общих принципов оплаты труда му­ниципальных служащих. Данное требо­вание заключается в том, что муници­пальные образования, в бюджетах кото­рых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключени­ем субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчис­лений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов ме­стного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права пре­вышать установленные высшим испол­нительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда муниципальных служащих.

По инициативе Самарской губерн­ской думы в Федеральный закон Ns 25- ФЗ были внесены дополнения, устанав­ливающие аналогичные с государствен­ной гражданской службой правила уре­гулирования конфликта интересов на муниципальной службе. Новеллы содер­жат определения понятий «конфликта интересов на муниципальной службе» и «личной заинтересованности муници­пального служащего», а также возлага­ют на представителя нанимателя, кото­рому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной за­интересованности, что приводит или мо­жет привести к конфликту интересов, обязанность принять меры по предот­вращению или урегулированию конфлик­та интересов, вплоть до отстранения этого муниципального служащего от за­мещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования кон­фликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время от­странения от замещаемой должности муниципальной службы.

В отличие от го­сударственной гражданской службы со­здание комиссий по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избиратель­ной комиссии муниципального образова­ния не является обязательным, а поря­док ее образования определяется муни­ципальным правовым актом.

Принятие Федеральным собранием законодательной инициативы Пензен­ского законодательного собрания вос­полнило пробел правового регулирова­ния, связанный с присвоением муници­пальным служащим по результатам ква­лификационного экзамена классных чинов. Федеральный закон №25-ФЗ те­перь дополнен положением, наделив­шим субъекты Российской Федерации правом предусматривать своими зако­нами классные чины муниципальных служащих и устанавливать порядок их присвоения, сохранения при переводе на иные должности муниципальной службы и увольнении с муниципальной службы. Указанное дополнение позво­ляет обеспечить соотношение основных условий оплаты труда и социальных га­рантий муниципальных служащих и госу­дарственных гражданских служащих.

И, наконец, 27 октября 2008 года были внесены изменения в часть 3 ста­тьи 21 Федерального закона N° 25-ФЗ, согласно которым ежегодный основной оплачиваемый отпуск предоставляется муниципальному служащему продолжи­тельностью 30 календарных дней. Для муниципальных служащих, замещаю­щих должности муниципальной службы отдельных групп должностей муници­пальной службы, законами субъектов Российской Федерации может устанав­ливаться ежегодный основной оплачи­ваемый отпуск большей продолжитель­ности. Указанные изменения также вво­дят единые подходы к установлению продолжительности отпусков на госу­дарственной гражданской и муници­пальной службе.

Анастасия Степановна, от име­ни наших читателей благодарим Вас за помощь государствен­ным служащим в очень непростом ас­пекте их деятельности - правоприме­нительном. Надеемся, что в 2009 году вместе с совершенствованием законо­дательства о государственной службе будет повышаться и правовая компе­тентность чиновников всех рангов, че­му во многом способствует рубрика, которую Вы ведете.

Спасибо. Полагаю, что рубрика еще далеко не исчерпала своих воз­можностей. В 2009 году мы продолжим открытый диалог с читателями журнала «Государственная служба» по актуаль­ным вопросам реформирования и раз­вития всех видов государственной служ­бы. Больше внимания постараемся уде­лить лучшей практике кадровой работы на государственной гражданской и му­ниципальной службе, продолжим разъ­яснения наиболее сложных вопросов правоприменительной практики веду­щими специалистами и экспертами Уп­равления Президента Российской Фе­дерации по вопросам государственной службы. К диалогу с госслужащими для обсуждения проектов нормативных пра­вовых актов активнее будут привлекать­ся их разработчики. С этой целью по во­просам, волнующим государственных служащих и руководителей кадровых служб государственных органов, плани­руется проведение открытых консульта­ций и «круглых столов».

Наталья Антошина. Реализация в субъектах Российской Федерации законодательства о гражданской службе // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2014, №4 (90)

.

Наталья Антошина , доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Нижегородского института управления – филиала РАНХиГС, начальник департамента по вопросам государственной службы, кадров и государственных наград аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса (603950, Нижний Новгород, пр. Гагарина, д.46). E-mail: [email protected]
Аннотация : Статья посвящена анализу реализации законодательства о гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Автор детально рассматривает наиболее актуальные вопросы применения норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 74-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Дана оценка системе реализации законодательства о гражданской службе в регионах, отмечены положительные практики, которые были разработаны и внедрены в регионах благодаря действию Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации». Проанализированы неурегулированные вопросы, связанные с проблемами правоприменения, а в ряде случаев – с отсутствием необходимого и точного правового регулирования.
Ключевые слова: гражданская служба, реализация законодательства, правоприменительная практика, формальные подходы.

Реализация законодательства о гражданской службе связана с применением норм административного и, частично, трудового законодательства. Особое место в правоприменительной практике в данной сфере занимает Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – федеральный закон о гражданской службе), являющийся базовым нормативным правовым актом, на основе которого осуществляется регламентация подавляющего большинства вопросов организации служебной деятельности в органах государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Актуальность и необходимость анализа реализации законодательства продиктованы проблемами правоприменительной практики в течение почти десятилетнего срока действия федерального закона о гражданской службе. За столь значительный срок в развитие закона сформирован комплекс правовых норм, регламентирующих вопросы прохождения гражданской службы, начиная с заключения служебных контрактов и заканчивая вопросами прекращения службы. Оценка данным процессам, оказавшим существенное влияние на становление института государственной службы в современной России, будет, по-видимому, еще не раз дана авторитетным научным и экспертным сообществом. Пока же ее действительно не достает для дальнейшего развития науки и практики.

В свою очередь, нам интересно оценить сегодняшнее состояние дел по применению федерального закона о гражданской службе прежде всего на региональном уровне.

По нашей оценке, сегодня в регионах сформирована достаточно целостная система реализации законодательства о гражданской службе, чему способствует активное развитие федерального законодательства. Принятие соответствующих федеральных программ развития и реформирования гражданской службы также подталкивает к разработке в субъектах Российской Федерации новых практик, организационно-правовых механизмов и технологий.

Так, в качестве положительных практик, которые разработаны и внедрены в регионах благодаря действию Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» (в настоящее время прекратила свое действие), можно отметить: усиление работы с кадровыми резервами; внедрение современных кадровых технологий на гражданской службе, в том числе при оценке кадрового состава посредством проведения многофакторных тестирований, специализированной психодиагностики персонала, ассессмент-центров; более активное проведение экспериментов на гражданской службе (среди которых: наставничество для лиц, впервые назначенных на должности гражданской службы, стажировки в виде обмена опытом между регионами, внедрение планов индивидуального развития и др.).

Однако в субъектах Российской Федерации до сих пор выявляются нарушения федерального законодательства в некоторых сферах. Прежде всего это касается поступления и прохождения гражданской службы. Так, устанавливается необоснованно широкий перечень должностей по государственной тайне, не соблюдаются сроки проведения аттестации гражданских служащих. Это же касается и организации работы по противодействию коррупции среди гражданских служащих. Например, планы государственных органов по противодействию коррупции часто не соответствуют актуальным изменениям федерального законодательства; составы комиссий по конфликту интересов не соответствуют требованиям открытости деятельности в части привлечения представителей общественных советов, экспертов в области государственной службы и др.

В целом отметим, что в условиях достаточности нормативной правовой базы организации и развития гражданской службы в субъектах Российской Федерации имеются неурегулированные вопросы, которые связаны с проблемами правоприменения, а в ряде случаев – с отсутствием необходимого и точного правового регулирования.

Федеральное законодательство также требует совершенствования. Так, например, только в федеральном законе о гражданской службе в настоящее время около двадцати норм или не реализуются вообще, или их реализация осуществляется по формальным основаниям. В этой связи назрела необходимость их пересмотра или отмены. Зная это, регионы зачастую вынуждены по ряду вопросов использовать практику опережающего нормотворчества. Например, по вопросам медицинского и государственного страхования, внедрения показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности и др.

Один из основных вопросов формальных подходов к реализации требований федерального законодательства – создание и функционирование системы управления всей государственной службой. Общеизвестно, в этой сфере не обеспечено соответствующее нормативное правовое регулирование, не определены единые принципы, цели, задачи, методология, организационная основа.

В субъектах Российской Федерации управление гражданской службой, разумеется, осуществляется. Чаще всего для этого назначаются ответственные органы государственной власти – администрации (аппараты) высших должностных лиц регионов. Существует практика согласования принятия всех кадровых решений одним уполномоченным органом на уровне субъекта Российской Федерации. Между тем, практически нигде не создаются специальные органы по управлению гражданской службой. Десятилетний опыт реализации федерального законодательства не послужил основой для принятия принципиального, прежде всего политического и организационного решений, что свидетельствует о целесообразности дополнительного рассмотрения ключевых аспектов формирования системы управления государственной службой Российской Федерации.

Сложный вопрос реализации федерального законодательства, который неоднозначно рассматривается в субъектах Российской Федерации, – определение показателей эффективности и результативности труда государственных служащих и внедрение их в практику работы. К сожалению, здесь также отсутствует единое федеральное мнение по сути вопроса. Нет четкого понимания, какие должны быть показатели, как их классифицировать, как с помощью этих показателей определить эффективность труда служащих и др.

В этой связи целесообразно, с одной стороны, конкретизировать нормы федерального закона о гражданской службе по определению обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, а с другой, определить порядок оплаты труда служащих в зависимости от этих показателей.

Реализация требований по проведению ротации в субъектах Российской Федерации по должностям гражданской службы также сопряжена с целым рядом «формализмов».

Под ротацией понимается перемещение служащего путем назначения на аналогичную должность при применении территориального принципа [Литвинцева Е., Переверзина О. Ротация как технология повышения эффективности деятельности гражданских служащих // Государственная служба, 2013, №3. С. 41]. В свою очередь, субъекты Российской Федерации, в соответствии с требованиями федерального законодательства, должны самостоятельно определять перечни ротируемых должностей. Однако данное требование носит весьма противоречивый характер, на практике выполняется формально, в связи с тем, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации государственные органы располагаются в региональном центре. Поэтому территориальный принцип формирования перечней должностей гражданской службы, подлежащих ротации, практически не применяется.

Принципиальный вопрос – реализация на практике требования взаимосвязи гражданской и муниципальной службы. Так, некоторые положения нормативных правовых актов напрямую нарушают установленный федеральным законодательством принцип взаимосвязи этих двух видов публичной службы. Например, при установлении размера единовременной субсидии на приобретение жилого помещения стаж муниципальной службы не учитывается. Работа в органах местного самоуправления не является дополнительным преимуществом для замещения должностей гражданской службы, не рассматривается как необходимый этап в карьере служащего.

Формальные подходы наблюдаются при реализации законодательства о гражданской службе в части организации и проведении обучения гражданских служащих в рамках освоения ими программ дополнительного профессионального образования. В частности, региональный опыт показывает, норма федерального закона о гражданской службе, устанавливающая срок проведения повышения квалификации гражданских служащих (не реже одного раза в три года), не соответствует возможностям и потребностям органов государственной власти. Требуется увеличение периодичности обязательного прохождения гражданскими служащими повышения квалификации.

Назрела также необходимость исключения из законодательства о гражданской службе нормы о заключении договора о целевом обучении между органом государственной власти и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока. Данное положение не получило своего развития, практика подтвердила нецелесообразность правового регулирования названных вопросов. Немногочисленные примеры заключения подобных договоров в субъектах Российской Федерации свидетельствует об отсутствии эффективного инструментария по привлечению, а главное, адаптации молодых специалистов на гражданской службе.

Весьма интенсивно развивается законодательство по вопросам противодействия коррупции на гражданской службе. Количество нормативных правовых актов, в том числе регионального уровня, исчисляется уже несколькими сотнями. К примеру, по открытым данным Минюста России, в Чувашии в настоящее время действует около 280 актов по вопросам коррупции, в Башкирии –276 актов, в Нижегородской области – 241 акт. В целом они характеризуются полнотой и достаточностью правового регулирования. Однако, несмотря на принятие на всех уровнях соответствующих законов и подзаконных актов, закрепляющих меры по предупреждению коррупции на гражданской службе, некоторые нормативные положения имеют существенные недостатки, носят формальный и противоречивый характер.

Так, наблюдается достаточно много формальностей при проведении кадровой работы антикоррупционной направленности в органах государственной власти [Барциц И.Н. Иметь или не иметь… // Государственная служба, 2012, № 5. С. 15], связанных с отсутствием механизма контроля за выполнением бывшим служащим порядка трудоустройства по новому месту работы; отсутствием механизма контроля за уведомлением органа государственной власти о новом месте работы бывшего служащего; формальными подходами к определению критериев отнесения должностей гражданской службы к должностям с высоким коррупционным риском; созданием комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в обязательном порядке в каждом органе государственной власти и др.

Любопытно, что субъекты Российской Федерации по-разному трактуют нормы федеральных предписаний (чаще всего, в виде рекомендаций) по вопросам противодействия коррупции [Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право, 2013, № 4]. В одних регионах в перечень должностей гражданской службы с высоким коррупционным риском включаются все должности без исключения, а в других – по одной – две должности руководящего состава. При этом не устанавливается каких-либо критериев коррупциогенности должностей.

Резюмируя сказанное, отметим, что реализация законодательства о гражданской службе в настоящее время характеризуется как слабостью правового регулирования по некоторым вопросам, так и формальным отношением к применению законодательства о гражданской службе. Нормы, не нашедшие конкретного наполнения и воплощения в жизнь в течение десятилетнего срока становления современного института государственной службы, следует пересмотреть. Законодательство о гражданской службе должно восприниматься прежде всего самими гражданскими служащими как неукоснительное требование и предписание служебной деятельности.

Литература

Адамович А.С. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба, 2014, № 1.

Барциц И.Н. Иметь или не иметь… // Государственная служба, 2012, № 5.

Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право, 2013, № 4.

Куракин А.В. Административно-правовое регулирование принципов государственной гражданской службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право, 2009, № 3.

Литвинцева Е., Переверзина О. Ротация как технология повышения эффективности деятельности гражданских служащих // Государственная служба, 2013, №3.

Правовая регламентация деятельности государственных служащих (в уголовно-правовом плане - должностных лиц) на прямую связана с возможностью использования своих служебных полномочий в криминальных целях, именно по этому столь важен анализ на предмет коррупциогенности соответствующего законодательства.

Так, например, Федеральным законом от 28.12.2010 №. 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 28.12.2010 № 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// СПС «Консультант Плюс» 2012 был ликвидирован единый учет государственных гражданских служащих. Из законодательных актов, регулирующих государственную службу, исключены нормы, устанавливавшие обязанность ведения реестра федеральных государственных служащих, реестров государственных гражданских служащих субъектов РФ и сводного реестра государственных служащих Российской Федерации.

Признаны утратившими силу также нормы, устанавливавшие обязанность ведения сводного реестра должностей государственной службы Российской Федерации (единого реестра должностей федеральной государственной службы и должностей государственной гражданской службы субъектов РФ), а также обязанность определения (федеральным законом или указом президента РФ) соотношения должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ.

Однако говорить о стройной правовой системе регулирования государственной службы в России явно преждевременно. «Не всегда соблюдается логика последовательности принятия нормативных правовых актов, концепция и содержание ряда из них вступает с противоречие с современными реалиями. Примером вышеизложенного может быть основополагающий Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который констатировал, что государственная служба Российской Федерации является деятельностью» 1 Кирпичников А.И. Российская коррупция. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс. 2011. С. 54

2 Там же. С. 55. Вместе с тем сложно утверждать, что вышеуказанный закон заложил фундаментальные правовые основы такой деятельности. Прежде всего это касается определения «государственная служба», приведенного в ст. 1 указанного федерального закона. Данное определение однозначно декларирует, что государственная служба это «профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий...»2.

Исходя из определения следует, что государственная служба - это не основной вид деятельности, направленный на реализацию задач и функций государства, а обеспечивающий вид деятельности в интересах, в том числе и лиц, замещающих государственные должности, исчерпывающий перечень которых приведен в Приложении к Указу Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. Указа Президента РФ от 01.12.2008 №. 1658). Таким образом, Федеральный закон от 27 мая 2003 года №. 58-ФЗ изначально констатирует, что государственная служба может быть предназначена для реализации обеспечивающих функций, а не для реализации задач и функций государства. Кроме того, указанный Федеральный закон не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Таким образом, эти лица «выведены» за пределы правового поля государственной службы, однако они обязаны реализовывать функции государства, т.е. служить ему и соответственно являться государственными служащими. Законодатель тем самым создает предпосылки для неоднозначного толкования и применения норм права Кирпичников А.И. Российская коррупция. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс. 2011. С. 59.

Наряду с деятельным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность» Там же. С. 59, нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве правового института или системы правовых институтов.

Необходимо подчеркнуть, что в качестве правового института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Р.М. Абызов полагает, что «…государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властных отношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)» Абызов Р.М. Пашаев Х.П. Криминологический анализ организованной преступности: Монография. Барнаул: Блок. 2004. С.85..

В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

Институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

Экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

Институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

Институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

Институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей Соколов А.Н. Юридическая практика как критерий управления обществом: Монография. Под ред. А.Н. Соколова и В.М. Бочарова. Калининград: Армада. 2008 С. 18.

Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.) Там же. С. 18. Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например, информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" был принят Государственной Думой РФ 25 апреля 2003 г. 14 мая он был одобрен Советом Федерации. 27 мая - подписан Президентом РФ. 31 мая закон был опубликован и вступил в законную силу Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе//Чиновникъ. 2012. №1 С.108.

Новый федеральный закон, помимо установления видов государственной службы, их системы:

1. Ввел новую форму классификации и наименование должностей в государственных органах: государственные должности - должности государственной службы - "должности, не являющиеся должностями государственной службы" - вместо государственных должностей категорий "А", "Б" и "В".

2. Предусмотрел необходимость установления соотношения должностей государственной службы по видам государственной службы, а также должностей федеральной государственной службы и типовых должностей государственной службы субъектов РФ.

3. Подтвердил необходимость конкурсного порядка поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы.

4. Заменил квалификационные разряды государственных служащих, на классные чины. С этого момента термин "государственный чиновник" вполне может рассматриваться как официальный синоним термина "государственный служащий".

5. Изменил статус предполагаемого органа по вопросам государственной службы. Вместо федерального органа по вопросам государственной службы, который должен был бы формироваться из равного числа представителей всех ветвей власти, предполагается создать систему управления государственной службой. Система управления государственной службой, так же как и ранее предполагавшийся Совет по государственной службе, создается с целью координации деятельности государственных органов при решении вопросов государственной службы. Перечень этих вопросов расширен, в том числе за счет контроля за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов о государственной службе.

6. Ввел понятие государственной службы по контракту.

До принятия следующего федерального закона об одном из видов государственной службы - государственной гражданской службе - ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" действовал одновременно с прежним ФЗ "Об основах государственной службы РФ" (за исключением отдельных его норм, признанных утратившими силу) Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе//Чиновникъ. 2008. №1 С. 30.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно улучшил правовую базу реформирования одного из видов государственной службы (гражданской службы) в соответствии с президентской Концепцией ее реформирования Там же. С. 34.

Прежде всего, законом установлены:

Правовое положение гражданской службы и гражданского служащего и все связанные с этим правовые атрибуты (классификация должностей гражданской службы; порядок принятия реестров должностей гражданской службы и реестров гражданских служащих; классификация классных чинов; квалификационные требования к должностям гражданской службы и порядок их конкретизации);

Права и основные обязанности гражданского служащего (уточняющие соответствующие права и обязанности государственного служащего, установленные прежним законодательством);

Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению гражданского служащего;

Требования по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе;

Порядок поступления на государственную службу, в том числе порядок поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу;

Понятие, содержание, порядок заключения, изменения и прекращения действия служебного контракта;

Понятие и порядок прохождения аттестации, квалификационных экзаменов;

Понятие, содержание и основание установления должностного регламента, включающего показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего на соответствующей должности, перечень оказываемых гражданским служащим государственных услуг;

Порядок и условия оплаты труда гражданских служащих, в том числе с учетом эффективности и результативности их профессиональной служебной деятельности;

Государственные гарантии на гражданской службе;

Поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе;

Порядок формирования кадрового состава гражданской службы, кадрового резерва, организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего;

Общий подход к финансированию гражданской службы;

Порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В целом Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. В основном этот закон значительно менее рамочный, чем первый закон о государственной службе. Большинство вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы законом о гражданской службе Гришковец А.А. Правовое регулирование гос. службы.// Государство и право №11. 2011 С23-24.

Если кратко суммировать значения правового регулирования деятельности государственных служащих в интересующем нас аспекте, то они могут заключаться в следующем:

а) понятие государственной службы и его соотношения с уголовно-правовым понятием должностного лица;

б) расширение и оптимизация ограничений и запретов, связанных с возможностью коррупционных проявлений;

в) совершенствование отчётности должностных лиц о финансовом положении, как о собственном, так и о финансовом положении родных и близких;

г) совершенствование оснований увольнения государственных служащих, в том числе по данным оперативного характера;

д) оптимизация служебно-должностных обязанностей по всей стране.

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2007, N 4

Практика применения законодательства о государственной гражданской службе

27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее Закон).

В ст. 5 данного Закона предусмотрено, что

"1. Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";

3) настоящим Федеральным законом;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента Российской Федерации;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9) нормативными правовыми актами государственных органов.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора".

Хотя данный Закон и является базовым "административным" законом, регулирующим правовое положение гражданских служащих и все существенные условия прохождения ими гражданской службы, тем не менее в нем еще не урегулированы исчерпывающим образом многие аспекты отношений на гражданской службе. Поэтому он обоснованно предусматривает применение отдельных положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям, связанным с гражданской службой (ст. 73).

В связи с этим Федеральный закон от 30.06.2006 N 90-ФЗ дополнил ст. 11 Трудового кодекса РФ редакцией следующего содержания:

"На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе".

В настоящее время применяются нормы: о выходных и нерабочих праздничных днях, исчислении продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы; гарантиях при направлении в командировку, совмещении работы с обучением; о материальной ответственности, охране труда; особых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями; служащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; о гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. Не предусмотрены правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам и др.

По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы регулируются более чем 80 статьями Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива. Однако это вовсе не означает признания того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что рассматриваемый Закон не кодифицировал все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с гражданской службой.

На практике в государственных учреждениях не могут перечислить хотя бы часть норм трудового законодательства, которые применяются в отношении гражданских служащих, поскольку никаких рекомендаций по этому вопросу не опубликовано.

В реализации Законов N N 58-ФЗ и 79-ФЗ важная роль принадлежит президентскому регулированию. Так, Президент РФ утвердил Положение о персональных данных государственного гражданского служащего и ведении его личного дела, Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих, Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы федеральным государственным служащим, Порядок и условия командирования федеральных государственных гражданских служащих, примерную форму служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы. Поскольку целый ряд указов до настоящего времени не принят, многие важные для гражданских служащих положения Закона на практике не действуют.

Предусмотрена законодательством, но не разработана нормативная правовая база предоставления следующих социальных гарантий:

Медицинское страхование гражданских служащих и членов их семей - п. 5 ч. 1 ст. 52 Закона (из-за недостаточного нормативного правового обеспечения и финансирования не все государственные служащие охвачены системой медицинского обслуживания госслужащих, что касается членов семей - обеспечены только члены семей отдельных высокопоставленных госслужащих);

Обязательное социальное страхование либо сохранение денежного содержания на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы предусмотрено п. 6 ч. 1 ст. 52 Закона - не установлен порядок выбора между этими двумя видами социальной защиты и не обеспечены соответствующая нормативная правовая база и финансирование;

Не установлен порядок предоставления единовременной субсидии на приобретение жилья - ч. 4 ст. 53 Закона, хотя ряду государственных учреждений выделяются средства на приобретение жилья, но расходовать эти средства они не могут;

Пенсионное обеспечение - п. 11 ч. 1 ст. 52 Закона предусматривает издание федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (действует старое законодательство).

Предусмотрены законодательством, но не утверждены следующие нормативные правовые документы и формы документов:

Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов - ч. 8 ст. 19 Закона;

Положение о кадровом резерве на гражданской службе - ч. 8 ст. 64 Закона;

Перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и при назначении на которые может не проводиться конкурс (п. "а" ч. 4 Положения "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 112);

Форма медицинского заключения (согласно п. "ш" ч. 16 Положения "О персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.05.2005 N 609 (далее Положение);

Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу или ее прохождению (там же);

Форма реестра гражданских служащих, в том числе на электронных носителях, ведущегося в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации (согласно ч. 8 Положения);

согласно п. п. "ф" и "щ" ч. 16 Положения:

Форма "сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего";

Форма справки о результатах проверки достоверности и полноты представленных гражданским служащим сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;

Форма "сведений о соблюдении гражданским служащим ограничений, установленных федеральными законами";

Не установлен порядок передачи личного дела гражданского служащего в другой государственный орган по новому месту замещения должности гражданской службы (согласно ч. ч. 21 и 23 Положения).

Проекты федеральных законов, необходимость принятия которых вытекает из Закона (о правоохранительной службе, о муниципальной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей и др.), находятся в стадии подготовки.

В действующей системе правового регулирования гражданской службы сохраняют свое значение ведомственные нормативные правовые акты.

Нормы Закона, требующие развития и детализации, столь многочисленны, что предстоит принять в ближайшее время в общей сложности более 60 важнейших нормативных правовых актов.

Во второй половине 2006 г. в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации был разработан проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

При подготовке законопроекта учтены положения и нормы действующих Федеральных законов "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О системе государственной службы Российской Федерации".

Законопроектом также учтены положения Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", соответствующие материалы Государственного Совета при Президенте РФ о местном самоуправлении.

На практике возникает огромное количество вопросов по применению Закона. В целях их выявления и последующего разрешения горком Профсоюза еще 8 февраля 2005 г. провел семинар представителей профкомов ряда госучреждений с участием специалистов юридических и кадровых служб.

Для их разрешения горком направил запрос начальнику Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы Карлину А.Б. По его поручению 17 мая 2005 г. Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации направила в горком ответы на 15 вопросов, которые были опубликованы в Информационном бюллетене Профсоюза. Два очень важных ответа, касающихся вопроса социального партнерства, следующие: "Процедура заключения коллективного договора для государственных учреждений ничем не отличается от процедуры заключения коллективного договора для предприятий иной формы собственности", "Представителями гражданских служащих в социальном партнерстве являются профессиональные союзы и их объединения (п. 1 ст. 29 ТК РФ)".

В дальнейшем горком подготовил ряд других практически важных вопросов, на которые дало ответ Минздравсоцразвития Российской Федерации.

На практике у гражданских служащих возникали вопросы о сроках представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера - согласно ст. 20 Закона гражданский служащий представляет их не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, при этом в соответствии с п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.2000 N 1358 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" декларация подается не позднее 1 апреля.

Вызывает вопросы особенность гражданской службы пенсионеров - бывших служащих правоохранительных органов и военнослужащих по сравнению с бывшими гражданскими служащими - первым из них сохраняется пенсия, вторым - нет.

На практике ряд государственных учреждений (например, Центральная избирательная комиссия РФ) руководствуются рекомендациями по порядку применения Закона, разработанными Минздравсоцразвития Российской Федерации.

В большинстве других учреждений о такой практике не знают.

Неурегулированность отношений на государственной гражданской службе ведет к нарушениям законодательства со стороны нанимателя в отношении государственного гражданского служащего. Так, на основании ст. ст. 58 и 59 Закона служебная проверка может проводиться как по инициативе представителя нанимателя, так и по инициативе самого гражданского служащего. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте совершения или подготовки им преступления. В этой связи необходимо заметить, что норма ч. 2 ст. 58 данного Закона императивно устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после проведения служебной проверки.

Согласно ч. 3 ст. 58 данного Закона при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. На выяснение указанных обстоятельств и направлена служебная проверка.

Ответственность за своевременность и правильность проведения служебной проверки Закон возлагает на представителя нанимателя, ее назначившего.

Закон не содержит правил проведения служебной проверки. Как нам представляется, такие правила необходимо предусмотреть подзаконным актом (положением о служебной проверке). Этим нормативным актом должны быть урегулированы те вопросы, которые не нашли отражения в Законе. К ним, в частности, относятся:

Установление сроков назначения служебной проверки;

Указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

Закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки с конкретными доводами, объясняющими отвод;

Установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку;

Определение перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.

Служебная проверка проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (кадровой службой) при участии юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. На представителя нанимателя возлагается обязанность контролировать своевременность и правильность ее проведения. Кроме того, как нам представляется, по усмотрению представителя нанимателя к проведению служебной проверки могут привлекаться служащие других подразделений государственного органа, а также эксперты и специалисты. Например, при разрешении сложных технических или финансовых вопросов может возникнуть необходимость в привлечении соответствующего специалиста.

Вместе с тем Закон запрещает участвовать в проведении служебной проверки гражданским служащим, которые могут быть прямо или косвенно заинтересованы в ее результатах. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. Данная норма направлена на устранение возможного конфликта интересов при проведении служебной проверки. Не вполне понятно, однако, каким образом нужно интерпретировать понятие косвенной заинтересованности в результатах служебной проверки. Представляется, что, во всяком случае, не могут участвовать в проведении служебной проверки:

Родственник гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, или имеющий с последним дружеские (неприязненные) отношения гражданский служащий (в том числе - специалист или эксперт);

Гражданский служащий, прямо подчиненный по службе гражданскому служащему, в отношении которого проводится проверка.

В этой связи соответствующим подзаконным актом должен быть предусмотрен порядок формирования и деятельности комиссии для проведения служебной проверки.

Заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, а также другими участниками служебной проверки. Вместе с тем может сложиться ситуация, когда участники служебной проверки (члены комиссии) не пришли к единому мнению. Закон не содержит указаний, как составлять заключение по результатам служебной проверки в этом случае. Представляется, что соответствующим нормативным актом должно быть предусмотрено право участника служебной проверки при несогласии с выводами или с содержанием отдельных положений заключения, подписав заключение, приобщить к нему свою объяснительную записку, содержащую особое мнение.

Такие неконкретные формулировки Закона приводят к нарушению прав государственных гражданских служащих. В нашей практике уже имеется два исковых заявления от государственных гражданских служащих, права которых ущемлены именно во время проведения служебной проверки.

К сожалению, представители нанимателя, хорошо помня обязанности государственных гражданских служащих, забывают об их правах. Согласно Закону каждый гражданский служащий независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями последовательного должностного роста. Гражданский служащий имеет право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков, оплату труда и другие выплаты в соответствии с Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом.

Ему предоставляется право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.

Гражданский служащий имеет право на ознакомление с отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование; государственную защиту жизни и здоровья своего и членов семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

На практике представители нанимателя не знакомят с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей. Есть примеры, когда представитель нанимателя единолично, без принятия соответствующего нормативного акта, распределяет премии, без объяснения причин веских оснований снижает и лишает премии государственных служащих.

Как вытекает из смысла ст. 28 Закона, представитель нанимателя обязан информировать выборный профсоюзный орган гражданских служащих данного государственного органа о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим только в том случае, если основанием увольнения гражданского служащего с гражданской службы является сокращение замещаемой им должности.

Такая информация должна быть доведена до выборного профсоюзного органа гражданских служащих данного государственного органа в письменной форме и не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы.

К сожалению, Закон ничего не говорит о том, как должен поступить выборный профсоюзный орган гражданских служащих данного государственного органа, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюзного органа по вопросу о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. По нашему мнению, следует полагать, что такая информация носит уведомительный характер и не влечет за собой каких-либо правовых последствий ни для профсоюзного органа, ни для представителя нанимателя. Однако профсоюзный орган в целях защиты интересов гражданских служащих, являющихся членами профсоюза, в соответствии с Законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" обязан осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе и принимать соответствующие меры по защите интересов гражданских служащих. И такие примеры в наших организациях есть. Так, например, поступают в ППО Государственной Думы, Министерства образования и науки, Федерального архивного агентства, Центральной избирательной комиссии, Министерства экономического развития и торговли РФ и внешнеэкономических организаций и др. Представители профсоюзных организаций участвуют во всех мероприятиях, проводимых в организациях, имеют заслуженный авторитет у руководства министерств и ведомств.

Анализ практики применения Закона показал, что Закон более чем наполовину состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения Кодекса, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.

Вопреки провозглашенной идее Закон не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но и целые его институты. В частности, Законом о государственной гражданской службе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.

Некоторые положения Закона о государственной гражданской службе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о государственной гражданской службе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. В связи с этим вполне правомерен вопрос: есть ли практический смысл в том, чтобы заново "перелицовывать" хорошо известные положения трудового права и называть все это служебным правом?

Президиум МГК Профсоюза, рассмотрев 23 ноября 2006 г. вопрос о практике применения законодательства о государственной гражданской службе, отметил, что профсоюзными организациями была проделана большая работа по изучению практики применения законодательства о государственной гражданской службе. В Московскую городскую организацию входит более 40 профсоюзных организаций, в которых состоят около 30 тыс. государственных гражданских служащих - членов профсоюза и, соответственно, на которых распространяется действие вышеуказанного Закона. При подготовке вопроса была изучена практика применения законодательства о государственной гражданской службе в таких организациях, как МЧС РФ, Минобразования и науки РФ, Федеральное архивное агентство, Объединенная редакция УИС Минюста России, Минэкономразвития и торговли РФ, Аппарат центральной избирательной комиссии РФ и др.

В Постановлении Президиума указано, что, несмотря на ограничение возможностей коллективно-договорного регулирования условий труда на государственной гражданской службе, профсоюзные комитеты организаций могут использовать возможности переговорного процесса, предусмотренные ст. ст. 36, 41 Трудового кодекса РФ, т.е. предоставленное им право проявить инициативу по проведению переговоров и включению в коллективный договор положений, направленных на защиту государственных гражданских служащих.

К примеру, можно включать в коллективный договор раздел, посвященный проблеме проведения служебной проверки, где можно было бы определиться по:

Установлению сроков назначения служебной проверки;

Указанию перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

Закреплению нормы проведения заседания комиссии под протокольную запись;

Закреплению права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки с конкретными доводами, объясняющими отвод;

Установлению полномочий лиц, проводящих служебную проверку;

Определению перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.

Можно предусмотреть в коллективных договорах и соглашениях согласование или получение мотивированного мнения профсоюзных комитетов учреждений по вопросу увольнения гражданского служащего с гражданской службы в случае сокращения замещаемой им должности.

Кроме того, аналогичные положения могли бы включаться и в отраслевые соглашения, заключаемые Центральным комитетом Профсоюза.

Внимание председателей профсоюзных комитетов учреждений обращено на необходимость активизации работы по защите прав государственных гражданских служащих - членов профсоюза, в т.ч. через социальное партнерство, которое должно быть направлено на обеспечение стабильности в коллективе и создание условий для эффективной работы государственных учреждений.

Заведующая

отделом правовой работы и охраны труда

Московской городской организации

Профсоюза работников государственных учреждений

и общественного обслуживания РФ

Подписано в печать

• Трудовое право

Ключевые слова:

1 -1

Рииаи КУРБАНОВ

СУБЪЕКТЫ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье проводится сравнительно-правовой анализ организации контроля в сфере государственной службы и показано, что в нём задействованыы различные государственные структуры. Решающее место при этом отводится государственным органам, осуществляющим прямой внешний и внутренний контроль.

The article considers the rather-legal analysis of control organization in sphere of public service and shows that various state structures are involved in it. The key place here belongs to the state structures which are carrying out the direct external and internal control.

Ключевые слова:

президентский контроль, внешний контроль, вневедомственный контроль, гражданская служба, правоохранительная служба; presidential control, external control, non-departmental control, civil service, law-enforcement service.

Вневедомственный, или внешний, контроль осуществляется государственными органами в отношении организационно не подчиненных объектов. Исходя из широкого понимания термина «государственное управление», субъектами этого вида контроля являются органы надведомственного контроля (на федеральном уровне - Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, федеральные суды, Правительство Российской Федерации, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека РФ и т.д., на региональном уровне - президенты, главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, законодательные органы, органы по управлению государственной службой) и межведомственного управления (например, Министерство финансов Российской Федерации).

Прежде всего, рассмотрим полномочия Президента Российской Федерации, как одного из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями, осуществляет контроль за выполнением органами исполнительной власти федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных нормативных правовых актов.

Президентский контроль направлен на формирование эффективной системы управления органами государственной власти, а также на создание единой системы государственной службы, реализующей функции государства.

Наше чиновничество ещё в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса1. И потому за-КУРБАНОВ дачей номер один для нас по-прежнему остаётся повышение эф-

Ризван Даниялович - 1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законода-

докторант РАГС при тельства о государственной гражданской службе в Российской Федерации. - М.,

Президенте РФ 2007, стр. 89.

фективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению1.

Важное место в системе президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе занимает контроль за соблюдением дисциплины исполнения решений и поручений в организационной деятельности министерств, служб и агентств. Изучение результатов контроля свидетельствует о том, что уровень организации их исполнения в ряде органов государственной власти вызывает множество нареканий. Большая часть решений, принятых Президентом Российской Федерации, исполняется с нарушением установленных сроков и на недостаточно качественном уровне2.

В качестве причин многих проблем следует отметить несвоевременность принятия мер или их неадекватность, непродуманность управленческих решений и действий, а также отсутствие необходимой ответственности должностных лиц за исполнение законов и подзаконных актов о государственной службе.

Конституция Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации широкими полномочиями. Как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации принимает меры по их защите, охраняет государственную целостность, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

С учётом конституционного статуса Президента Российской Федерации осуществляемый им контроль является стратегическим средством организации нормального функционирования системы государственной службы, её развития и совершенствования. Контрольный статус Президента Российской Федерации является частью его общего административно-правового статуса, который определён ст. 80-93 гл. 4 Конституции Российской Федерации. Его правовая сущность раскрывается через признаки, которыми Президент Российской Федерации характеризуется как глава государства; гарант Конституции Российской

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года // Российская газета, № 86, 26 апреля 2005 г.

2 Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система. - М. : Юридический центр Пресс, 2004, стр. 8.

Федерации, прав и свобод человека и гражданина; верховный главнокомандующий; субъект законодательного процесса.

Помимо Конституции Российской Федерации широкие полномочия Президента Российской Федерации в сфере государственной службы устанавливаются и предусматриваются законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации, для обеспечения реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере государственной службы и осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации создана Администрация Президента Российской Федерации. Администрация Президента РФ сформирована Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400.

Положение об Администрации Президента Российской Федерации закрепляет полномочия в сфере государственной службы, контроля за соблюдением законодательства о государственной службе, которые распределяются между управлениями Президента Российской Федерации. Администрация готовит Президенту Российской Федерации предложения по реализации государственной политики в сфере реформирования государственной и муниципальной службы, борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформирования государственной и муниципальной службы; исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации.

Задачей Управления является содействие Президенту Российской Федерации в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы Российской Федерации, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам.

Для реализации данных задач Управление имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, органов государственной

власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, от организаций и должностных лиц, а также участвовать в проведении проверок, осуществляемых соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и контролирующими органами. Однако сосредоточенные в ведении Управления Президента Российской Федерации полномочия по вопросам государственной службы направлены в основном на её развитие и реформирование и являются недостаточными для осуществления полноценного государственного контроля в сфере государственной службы1.

Для реализации этих целей и задач в состав Администрации входят специализированные органы - Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Деятельность Контрольного управления регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. №729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»2. На данное подразделение возложено осуществление как вневедомственного, так и внутриведомственного контроля.

В связи с этим особого внимания заслуживают полномочия и деятельность Контрольного управления Президента Российской Федерации. Основными функциями Контрольного управления являются:

Контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

Контроль и проверка исполнения поручений Президента Российской Федерации и руководителя его Администрации;

Подготовка на основе проверок информации для Президента Российской Федерации о предупреждении нарушений и

1 Уманская В.П. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации: дисс. ... к. ю. н. - М., 2007.

2 Положение о Контрольном управлении Президента Российской федерации // СЗ РФ, 2004, №24,

совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации;

Направление в необходимых случаях в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалов о выявленных нарушениях.

Основными организационно-правовыми формами контроля являются организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю, а также рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента Российской Федерации и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений.

Контрольное управление непосредственно не наделено полномочиями по применению наказаний к должностным лицам, допустившим различного рода правонарушения. Но оно вправе вносить предложения Президенту Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения.

Анализ деятельности Контрольного управления свидетельствует, что наряду с контролем за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, вопросы выплаты заработной платы, государственной миграционной политики, организации борьбы с преступностью, проверкой выполнения федеральных целевых программ в различных сферах, недостаточное внимание уделяется проблемам соблюдения законодательства о государственной службе.

Контрольное управление также осуществляет проверку исполнения иных актов Президента Российской Федерации в сфере государственной службы. В качестве примера можно привести проверку выполнения Министерством имущества России указов Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной служ-бы»3, «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки испол-

3 Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // СЗ РФ, 1996 г., №24, ст. 2868.

нения поручений Президента Российской Федерации»1. В ходе проверки установлено, что действующая в министерстве система контроля неэффективна и не обеспечивает своевременное и качественное выполнение поручений Президента Российской Федерации. В результате контроля Министерством имущества России приняты меры по устранению выявленных недостатков, допустившие нарушения работники центрального аппарата привлечены к дисциплинарной ответственности, а также введена практика рассмотрения хода выполнения поручений на совещаниях у руководства министерства.

Помимо названных управлений Президента Российской Федерации вопросы государственной службы входят в предметы ведения межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы, при Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления2.

Одной из задач, возложенной на данную Комиссию, является разработка и предоставление в установленном порядке предложений по реформированию и развитию государственной службы Российской Федерации. Для решения возложенных на нее задач Комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также направлять подготовленные материалы в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и принятия нормативных правовых актов и (или) решения вопроса о внесении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Правительства Российской Федерации. Как видно из вышеизложенного, предоставленные Комиссии полномочия позволяют ей обеспечивать своевременное

1 Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996 г., №46, ст. 5241.

2 Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г., №910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ, 2004 г., №29, ст. 3019.

принятие нормативно-правовых актов, направленных на развитие государственной службы, но не дают возможности осуществлять непосредственный контроль за ходом реализации уже действующего законодательства о государственной службе.

Анализ организации субъектов президентского контроля за соблюдением законодательства о государственной службе свидетельствует, что одной из основных причин неразвитости государственного контроля является отсутствие действенной системы организационного, правового и методического обеспечения президентского контроля.

Важное место в системе вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе призваны занять полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Одним из основных вопросов в их деятельности должен стать контроль за обеспечением единства федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

Одним из субъектов внешнего контроля за соблюдением законодательства о государственной службе является Правительство Российской Федерации. Правительство является высшим органом исполнительной власти Российской Федерации, возглавляет систему административного контроля.

Ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» напрямую не устанавливают полномочия Правительства Российской Федерации в сфере государственной службы. Однако ст. 22 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет за Правительством Российской Федерации некоторые иные полномочия, возложенные

на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Таковыми, в частности, являются полномочия по изданию правовых актов, регулирующих государственную службу.

Вместе с тем Федеральный конституционный закон (ст. 4) «О Правительстве Российской Федерации» возлагает на Правительство полномочия по осуществлению систематического контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров Российской Федерации. С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации Председателем Правительства Российской Федерации и его заместителем даются поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент или Правительство Российской Федерации.

Для реализации данного вида контроля правительство заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций, принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти, о внесении Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц. Кроме того, в соответствии с регламентом правительство на своих заседаниях рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства.

Основная деятельность правительства по данному направлению сосредоточивается на контроле за принятием нормативно-правовых актов, предусмотренных федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».