Международная защита прав коренных народов. Международно-правовая защита коренных народов. Влияние на культуру малочисленных народов

В конституции Российской Федерации впервые обозначены права коренных малочисленных народов (ст. 69). Выделяются они и в ряде федеральных законов (о земле, недрах, животном мире, особо охраняемых территориях и др.), а также в конституциях, уставах и законах субъектов федерации. Федеральный закон «Об основах государ­ственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»1 от 19 июня 1996 г. определяет, например, коренные малочисленные народы Севера (типичные малочисленные этнические общности: алеуты, долганы, кеты, ненцы, ханты, манси, чукчи и т.д., всего по переписи населения 1989 г. их 26) как народы, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тыс. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями (ст. 1).

Специфика их правового статуса выражается в предоставлении определенных прав и льгот. В частности, в политической сфере создаются юридические предпосылки для более широкого участия коренных народов в работе органов государственной власти и местного самоуправления. Это делается путем установления специальных квот представительства в органах власти за счет формирования избирательных округов с меньшей численностью населения, образования национальных поселений, предоставления права законодательной инициативы этническим объединениям и т.д. В экономической сфере принимаются меры по развитию традиционной хозяйственной деятельности с созданием территорий традиционного природопользования, установлением особых режимов природопользования, выделением бюджетных ассигнований на поддержание народных промыслов, проведением приватизации предприятий Севера с учетом интересов коренных народов, предоставлением дотаций и льгот по налогообложению предприятиям, занимающимся традиционными для этих народов видами деятельности, и т.д.; в социально-культурной сфере предпринимаются усилия по сохранению духовных основ коренных народов с государст­венной поддержкой развития родного языка и литературы, этнических средств массовой информации, соответствующих научных исследований с введением национально-региональных компонентов государственных образовательных стан­дартов, предоставлением определенных гарантий представителям этих народов при поступлении в высшие и средние специальные учебные заведения.

Можно констатировать, что в настоящий момент есть понимание существа проблем коренных народов, сообразно которым предпринимаются меры государственной поддержки, включающие помимо прочего необходимые права и гарантии. Однако некоторые общественные организации коренных малочисленных народов Севера высказывают по этому поводу претензии. Например, в их Заявлении от 4 марта 1996 г. выдвигаются требования о налаживании особого переговорного процесса между Правительством России и народами Севера, в ходе которого предполагается обсудить вопросы о закреплении за ними права на землю в пределах территории их исконного проживания, о выплате компенсации за ущерб, нанесенный этим землям, о выделении лицензий на разработку и освоение месторождений углеводородного и минерального сырья, о создании корпораций, способствующих экономическому развитию северных народов, об учреждении института Уполномоченного по правам народов Севера, о квотированном представительстве в федеральных и региональных органах власти и т.д.

С другой стороны, наблюдается определенное противодействие подобному процессу правовой спецификации. Пример тому — Федеральный закон «О статусе коренных малочисленных народов», принятие которого затянулось уже более чем на пять лет. Его очередной вариант в июне 1996 г. не был одобрен Советом Федерации. При этом в числе прочих приводились следующие доводы: нет дискриминации, значит, отсутствуют основания для дополнительных гарантий; льготы нарушают равноправие граждан; неравенство по национальному признаку способно вызвать социальную напряженность.

Это свидетельствует о разнообразии взглядов и подходов к проблеме прав коренных малочисленных народов. Ее оптимальное решение зависит от правильно выбранных точек отсчета и ориентиров.

Есть ли основания наделять коренные малочисленные народы особыми правами?

Отвечая положительно на этот вопрос, необходимо подчеркнуть: соответствующие права предоставляются указанным народам не потому, что они какие-то привилегированные этносы, а прежде всего в силу сложившихся для них небла­гоприятных социально-экономических и демографических обстоятельств. В постановлении Государственной Думы «О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальне­го Востока Российской Федерации» от 26 мая 1995 г.2 отмечалось, что, несмотря на меры, принимаемые в последние годы, продолжается развал традиционных отраслей хозяйствования, растут безработица и обнищание населения; ухудшается состояния здоровья, уровень смертности малочисленных народов в полтора раза выше, чем у других жителей, и заметно превышает рождаемость; приняли угрожающие размеры алкоголизм и преступность. За последнее столетие Россия фактически лишилась таких народов, как кереки, чуванцы, ороки, айны, на грани физического исчезновения находятся юкагиры, кеты, орочи и другие малочисленные народы Севера. Они вытесняются с земель традиционного проживания и хозяйственной деятельности, не получая справедливой компенсации. Слабеет их голос в органах государственной власти (по итогам выборов 1995 г. в Государственную Думу, например, они имеют два депутатских мандата; тогда как в прошлом в высших органах законодательной власти их представительство было в несколько раз большим).

Установление дополнительных прав для коренных малочисленных народов должно покоиться на общедемократических представлениях статуса меньшинства, мнение которого как момент проявления многообразия должно быть учтено и интересы гарантированы.

Размышляя о правах тех, кто находится в меньшинстве, ученый-юрист Г. Еллинек констатировал, что их привилегии на действительную защиту и на участие в постановлениях решений — древнейшая традиция. По его мнению, каждый самостоятельный элемент, нашедший отражение в народе, должен иметь право возражения против, постановлений, которые ущемляют интересы данной части населения. Для какого меньшинства, при каких условиях и как может использоваться «право компромисса» — это дело индивидуального рассмотрения и обсуждения. Пренебрежение индивидуальностью во имя торжества человеческой солидарности несет опасность для цивилизации, отмечает автор3.

Права коренных малочисленных народов как особая разновидность прав получили признание в Конституции РФ (ст. 69). Они не названы конкретно, но государство берет на себя обязательства гарантировать эти права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорам Российской Федерации.

Ориентиром в указанном отношении является Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», принятая генеральной конференцией Международной Организации Труда 26 июня 1989 г.4 Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, она формулирует положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к соответствующим народам, с целью смягчения трудностей, переживаемых ими. Декларируется право выбора указанны­ми народами собственных приоритетов для процесса развития, а также права на традиционно занимаемые земли; пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях; получение компенсация за убытки и ущерб, наносимый им в связи с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохране­ния, образования и средств общения, судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных народов и особенности их этнического, социального и культурного положения. Российская Федерация еще не ратифицировала эту Конвенцию, но, как было показано выше, ее отдельные положения находят отражение в действующих правовых актах.

Такое отношение к коренным малочисленным народам — в традициях Российского государства. С учетом их образа жизни и особенностей быта царское законодательство признавало право данных народов (в прошлом — инородцев) на обособленное устройство, особые права и управление по своим законам. В частности, они освобождались от рекрутской повинности, не платили податей или платили ясак, преимущественно кожами и мехами, могли брать займы, наниматься на работу с дозволения и одобрения ближайшего начальства5.

Протекционизм относительно коренных народов, — как правило, типичная политика современных демократических государств. В Конституции Норвегии, например, записано: «Обязанностью органов государства является создание условий, позволяющих группе населения саами сохранять и развивать свой язык, культуру и образ жизни» (ст. 110а). Хартия о правах и свободах, принятая в Канаде в 1982 г., определяет, что «аборигенные и договорные права коренных народов признаются и подтверждаются» (ст. 35.1).

Равноправие и справедливость

Наиболее распространенный аргумент, выдвигаемый против обособления прав коренных малочисленных народов, состоит в том, что подобная политика нарушает равноправие народов и граждан, получившее закрепление в Конститу­ции РФ (ч. 3 ст. 5, ст. 19). Так ли это? Отвечая на вопрос, необходимо прежде всего обратить внимание, что Конституция не абсолютизирует принципы равноправия. В ней, как было показано, о правах коренных малочисленных народов, защите их среды обитания, образа жизни говорится особо (ст. 69, ч. 1 п. «м» ст. 72). Тем самым подразумеваются специфика и допустимость иного, в сравнении с общим, подхода к решению проблем данных народов.

Конституция предусматривает и другие случаи отступления от единых стандартов. В соответствии с Законом возможно бесплатное или за доступную плату предоставление жилища малоимущим и иным нуждающимся гражданам (ч. 3 ст. 40); бесплатное получение юридической помощи (ч. 1 ст. 48); освобождение от обязанностей давать свидетельские показания (ч. 2 ст. 51); замена военной службы на альтернативную гражданскую при наличии определенных убеждений или вероисповедания (ч. 3 ст. 59); ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56) и в социально-значимых целях (ч. 3 ст. 55).

Подобное конституционное регулирование доказывает допустимость более гибкого понимания принципа равноправия, который должен толковаться таким образом, чтобы при принятии решений обеспечивать справедливость. Примени­тельно к коренным малочисленным народам, находящимся в худшем социальном положении по отношению к другим этническим группам, это предполагает создание льготных условий, при которых было бы достижимо реальное равенство данных народов с иными народами. Если нет таких предпосылок (в виде льгот, квот, социальных программ) и последовательно проводится формально-юридическое равенство, то возникает состояние, которое можно именовать «дискриминацией в результате отсутствия дифференциации».6

Конституция РФ не имеет прямых установлений по указанному вопросу. Вместе с тем идеи добра и справедливости, получившие отражение в ее Преамбуле, признание человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности (ст. 2), определение Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7) являются правовым основанием для проведения политики государственного протекционизма не только в случаях, названных в ч. 2 ст. 7 Конституции, но и по отношению к коренным малочисленным народам. Для сравнения можно отметить, что в Канаде Конституционным актом 1982 г. — Хартией о правах и свободах непосредственно определено, что провозглашенное равенство граждан не запрещает принятия законов, программ, целью которых является создание привилегированных условий для ущемленных индивидов или групп, включая те, которые ущемлены вследствие своей расы, национального или этниче­ского происхождения и цвета кожи (п. 2 ч. 1 ст. 15).

Политика «позитивной дискриминации»

Данная политика, связанная с созданием более благоприятных условий, способствующих выравниванию положения коренных малочисленных народов с другими этническими группами, должна осуществляться взвешенно, с соблюдением определенных правил. К основным из них можно было бы отнести следующие.

Первое. Дополнительные права, льготы для названных народов устанавливаются, если а) они не способны реализоваться в рамках действующего общего правопорядка; б) востребованы соответствующими народами; в) имеет место ограниченность тех или иных ресурсов либо технологическая или целевая несовместимость освоения этих ресурсов, т.е. ограничение равенства оправдано как необходимая мера и только в случаях дефицита ресурсов.

При наличии достаточных возможностей, в равной мере удовлетворяющих всех, вводить какие-либо ограничения для некоренных народов было бы нежелательно, ибо это ведет к росту социальной напряженности и возникновению меж­этнических конфликтов.

Второе. Специальные права коренных народов могут предусматриваться федеральным законом. Этот вывод базируется на аналогии применительно к подобным случаям, получившим отражение в Конституции РФ (ч. 3 ст. 40, ч. 3 ст. 59 и др.), а также согласуется с тем, что регулирование прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств — предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Кроме того, если ч. 3 ст. 55 Конституции допускает ограничение прав и свобод федеральным законом, то и дополнительные права коренных народов, закрепление которых означает косвенное ограничение прав иных групп, также должны устанавливаться федеральным законом. В данной ситуации нельзя исключать использование иных правовых норм, если они санкционируются федеральным законом, который главенствует над законами субъектов федерации по вопросам, находящимся в совместном ведении.

Третье. Введение льгот в экономической сфере необходимо осуществлять с учетом иерархии пользователей ресурсами (для коренных и некоренных народов, но зависимых от доступа к земле в своем жизнеобеспечении, и некоренных групп, живущих неподалеку от городов и имеющих в своем распоряжении альтернативные источники жиз­необеспечения) и целей природопользования — от непосредственного жизнеобеспечения до коммерческого или спортивно-оздоровительного использования. В этом отношении логичными выглядят нормы закона о жизнеобеспечении, действующие, например, на Аляске, по поводу ловли лосося. Если рыбы в избытке, то все пользователи имеют к ней равный доступ. Если ресурсы истощаются, то налагается запрет на коммерческое рыболовство. Если стадо лосося продолжает сокращаться, то может быть запрещено и спортивное рыболовство. Следом рыболовство запрещается тем, кто живет в пятикилометровой пригородной черте, и тем, кто в состоянии добывать пропитание каким бы то ни было иным способом. Остаются те, для кого рыболовство — традиционный способ жизнеобеспечения, предназначенный для непосредственного потребления, а не продажи, т.е. аборигены. По мере восстановления стада лосося ограничения снимаются в обратной последовательности. Возможен и другой вариант решения проблемы (он апробирован в отношении инуитов Канады), когда определяется общедопустимая норма использования ресурсов, потребности коренных народов и предпочтительная квота. Если она равна или превышает объем общедопустимой нормы, тогда все ресурсы остаются исключительно в пользовании аборигенов. Если же нет, то остаток открыт для добычи некоренному населению7. Важно, что в обоих случаях происхождение хотя и дает преимущество, но не является доминирующим, что очень существенно в психологическом плане для нормального сосуществования этнических групп.

Четвертое. Нужно помнить: «комфортная среда» не только благо, но и беда, ибо она рождает иждивенчество, снижает потенциал конкурентоспособности, не стимулирует появление предпринимателей из числа коренных народов, может в конечном счете отрицательно сказаться на иных сторонах их жизни. Правильнее было бы позитивные меры в отношении коренных малочисленных народов осуществлять соразмерно, умеренно, гибко, дифференцированно.

Такой подход обеспечивают: а) пространственная ограниченность прав, т.е. большинство из них должны действовать только в границах исторического проживания и традиционной хозяйственной деятельности; вне их пределов эти народы находятся в общем конституционно-правовом статусе граждан России, а также на них может распространяться законодательство о национальных меньшинствах; б) учет специфики групп коренных малочисленных народов. Их потребности различаются в зависимости от видов профилирующей для народа традиционной хозяйственной деятельности (оленеводство, рыболовство, охота и т.д.) и образа жизни, который у одной части внутри каждой из групп может определяться как традиционный, а у другой — вполне обычный, мало чем отличающийся от образа жизни живущих рядом некоренных представителей; в) временная определенность, которая предполагает, что устанавливаемые права рассматриваются как актуальные для возрождения, сохранения, развития коренных народов, преодоления имевшихся по отношению к ним в прошлом фактов дискриминации. Решение данных проблем предопределяет судьбу указанных прав; г) возможность пересмотра, полного или частичного аннулирования прав, их действия в пространстве и по кругу лиц. Подобное может быть связано в силу разных причин с утратой актуальности предпринимаемых мер либо в тех случаях, когда имеет место злоупотребление правами (например, разбазаривание финансовой помощи, передача квот на ресурсы иным лицам и т.д.).

Пятое. В частно-правовых отношениях в сравнении с публично-правовыми отход от права на равноправие может осуществляться с меньшими ограничениями. Г.А. Гаджиев, высказывая подобное предположение, исходит из того, что, например, предприниматель, являясь представителем какого-либо меньшинства, руководствуясь свободой договора, вправе заключать трудовой договор преимущественно с лицами близкой ему этнической общности. Если же работодателем выступает государство, то оно в большей степени связано с принципом равенства и не может отдавать предпочтение при приеме на работу кому-либо по национальному признаку8.

Указанный подход в более широкой постановке обосновывается и в США. Так, Д.Б. Эйер, касаясь данного вопроса, приходит к выводу, что привилегии по признаку расы или пола, добровольно введенные частными лицами, включая различные планы, созданные работодателями для увеличения представительства меньшинства на их предприятиях, не обусловливаются конституционными гарантиями о равной защите законом. И, далее, он замечает, что положительная дискриминация является менее оскорбительной, если она исходит от добровольных частных усилий, нежели из-за прямых действий государственных органов.9

Коренные малочисленные народы – часть многонационального народа России

Решение проблем коренных народов находится в прямой зависимости от благополучия российского народа в целом, равно как данное благополучие предопределяет дозировку и разнообразие мер, обеспечивающих улучшение положения отдельных этнических групп. Конституция РФ обусловливает, что объем прав коренных малочисленных народов не может быть меньше, чем у других народов России. Они в составе последних являются носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации, способны осуществлять ее непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1,2 ст. 3). Независимо от численности и других характеристик, каждый из них имеет право на самоопределение в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности (ч. 1 ст. 9), сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68).

Российское государство, объединяя в своих границах народы, призвано на равных основаниях выражать и защищать интересы любого из них. Это, однако, не исключает особого внимания к наименее защищенным и легко уязвимым их группам, к числу которых Конституция относит коренные малочисленные народы.

Права народа, человека и гражданина

Права россиян конкретизируются в основных правах и свободах человека и гражданина. Провозглашенное равноправие народов, а также прямое установление о том, что «каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации» (ч. 2, ст. 6), предопределяет равенство всех перед законом и судом, равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от национальности, языка, места жительства и других обстоятельств, запрет любых форм ограничения по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19). Значит, представители коренных малочисленных народов пользуются всеми конституционными правами и свободами на равных основаниях с другими гражданами, а специальные по отношению к ним права не могут быть ниже стандарта общегражданских прав или приводить к их сужению. Если специальные права, в том числе получившие закрепление в международных правовых актах, по своему уровню уступают основным правам и свободам, то граждане коренных малочисленных народов пользуются последними.

Перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод, как записано в ч. 1 ст. 55, не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Данное положение подтверждает допустимость и возможность иных, в сравнении с основными, прав и свобод граждан из числа коренных малочисленных народов, которые в Российской Федерации также признаются и гарантируются (ч. 1 ст. 17, ст. 69). Эти и другие права и свободы могут содержаться в нормах международного права и международных договорах России, воспроизводиться в федеральных законах. Характеризуя их, отмечу, что данные права и свободы находятся за рамками основных прав и свобод; юридически обеспечиваются как нормативные (но не конституционные) установления; не включаются в основы правового статуса личности и составляют специфический элемент только для представителей коренных малочисленных народов, действуют в ином правовом режиме (на них, например, не распространяются положения ст. 18, ч. 3 ст. 55; ст. 56 Конституции РФ, хотя они могут быть адаптированными и производными от конституционного режима).

Коллективные и индивидуальные права

Конституция РФ определяет, что субъектом прав коренных малочисленных народов могут быть: данные народы в целом как особая этническая группа, объединенная некоторыми общими признаками (ст. 69, п. «м» ст. 71); каждый народ в отдельности, входящий в названную группу (ч. 3. ст. 68); индивиды, принадлежащие к коренным малочисленным народам (ст. 19, ч. 2 ст. 26 и др.). Сообразно этому выделяются два вида прав: коллективные и индивидуальные. Они не конкурируют между собой, а должны взаимодополнять друг друга и равным образом обеспечиваться. Недопустимо отрицать или умалять индивидуальные права и, напротив, преувеличивать значение кол­лективных прав, отдавать им предпочтение.

Коллективные права — спорная проблема. Так, толкователи Европейской конвенции о защите прав человека полагают, что ст. 14, где упоминаются национальные меньшинства, защищают права отдельных лиц, а не групп. На практике это означает, что только те стороны, интересы которых были прямо ущемлены нарушением одного или более прав, закрепленных Конвенцией, могут направить петицию в Европейский суд по правам человека: никто не может подать петицию от имени другой стороны, интересы которой могут быть нарушены. Конвенция не предусматривает положения acto popularis. Даже в «групповой петиции» каждое лицо в группе должно доказать, что оно является жертвой.10

С иных позиций, например, подходит к этому вопросу венгерский законодатель. Законом «О правах национальных и этнических меньшинств»11 права меньшинств: сохранять, развивать, укреплять и передавать свою идентичность, развивать и обогащать свои исторические традиции и родной язык, сохранять и развивать свою национальную культуру, учреждать общественные организации, иметь свои средства массовой информации, устанавливать международные связи и др., -закрепляются как коллективные права.

Признание коллективных прав строится на понимании того, что общности, обладающие такими правами, организованы, способны аккумулировать и выражать свою волю. Однако они получают возможность вступать в реальные правоотно­шения только тогда, когда законодатель объявляет их субъектами права и процесса, юридически обозначен механизм представительства, имеется бесспорная правовая идентификация общности (единое наименование).12

Непризнание этнических групп в качестве субъекта права не отменяет их права. Они реализуются членами общностей через индивидуальные права. Но при таких условиях очевидно, что коллективные права оказываются менее защи­щенными, а сами общности — более уязвимыми.

Этнические права

Номенклатура прав коренных малочисленных народов представляет собой преимущественно общегражданские права (политические, экономические, социальные, культурные), но с некоторыми особенностями, связанными не столько с происхождением этих народов, сколько с их фактическим демографическим и социально-экономическим положением.

Вместе с тем нельзя исключать, что отдельные права коренных малочисленных народов будут рассматриваться как безусловно этнические. Например, в Норвегии право заниматься оленеводством предоставляется только ее гражданам саамского происхождения, причем лишь тем, у кого такой деятельностью занимались родители или родители родителей13. Схожая ситуация в Швеции: Верховный суд страны признал право на землю за корпорацией саамов-оленеводов14. Подобный подход оправдан, ибо оленеводство в названных случаях — основа образа жизни коренного населения, нет оленей — исчезает культура и многое другое, что обусловливает самобытность этноса. Такой подход возможен и в других сферах. В частности, заслуживает внимания мнение, согласно которому правом купли-продажи зе­мель традиционного обитания должны обладать только лица, принадлежащие к данному коренному народу и желающие заниматься традиционными видами хозяйственной деятельности.

В. А. Кряжков, Доктор юридических наук, профессор.

3См.: Еллинек Г. Право меньшинства. М., 1906, с. 7, 38, 43, 45.

5См.: Кавелин К. Д. Этнография и правоведение. Т. 4. СПб., 1898, с. 690-692.

6Данное определение использовалось в одном из решений Конституционного суда Испании (см.: За-щита основных прав Конституционным судом. Совет Европы, 1995, с. 16).

7См.: Обсуждение проекта Закона Российской Федерации «Основы правового статуса коренных наро-дов Севера». Этнографическое обозрение, 1995, № 6, с. 134-135.

8См.: Гаджиев Г. А. Основные экономические права (Сравнительное исследование конституционно-правовых институ­тов России и зарубежных государств). Автореф. дисс. на соискание уч. ст. доктора юрид. на-ук. М., 1996, с. 43.

9См.: Эйер Д. Б. Гражданские права в Соединенных Штатах. В сб.: Верховенство права. М., 1992, с. 161.

10См.: Путеводитель по Европейской конвенции о защите прав человека. Совет Европы, 1994, с. 96.

12См.: Иванов В. Община как субъект права. — Закон, 1994, № 5, с. 93.

13См.: § 3 Закона об оленеводстве от 9 июня 1987 г. – Norges Lover. 1685-1985. Oslo, 1968. S. 2186-2194.

14См.: Обсуждение проекта Закона РФ «Основы правового статуса коренных народов Севера». – Этно-графическое обозрение, 1995, № 6, с. 134-135.

Л.В. Андриченко

Международно-правовая защита коренных народов

Проблема защиты прав коренных народов носит как международный, так и внутригосударственный характер. При этом национальные средства их правовой защиты должны обеспечивать максимальный учет требований, установленных международно-правовыми актами. Современное же международное право служит не только ориентиром, но и мощным стимулом в развитии внутринационального законодательства в области обеспечения прав коренных народов. Определяя международно-правовые стандарты применительно к правовому статусу этих народов, международное право способствует процессам демократизации внутреннего развития государств, на территории которых они проживают.

Инструментами международно-правовой защиты прав коренных народов служат выработанные международным сообществом нормативные документы, закрепляющие права коренных народов, а также деятельность различных международных и неправительственных организаций, направленная на реализацию конкретных процедур защиты их прав. Остановимся прежде всего на международно-правовых актах, действующих в сфере обеспечения прав коренных народов.

В регулировании и защите прав коренных народов современное международное право исходит из признания за каждым представителем из их числа общепризнанных прав и свобод, принадлежащих в равной мере всем жителям планеты, независимо от их расовой, религиозной, национальной или языковой принадлежности. Они в полном объеме должны пользоваться всеми правами человека и основными свободами, провозглашенными и защищаемыми международно-правовыми документами. Одновременно с этим независимо от численности и других характеристик на эти народы, как и на другие, распространяются принципы равноправия и самоопределения. Признание за ними и индивидуальных, и коллективных прав связано с тем, что коренные народы являются такими же гражданами и народами государств, на территории которых они проживают, как и другие граждане и народы данных государств. Поэтому правовой статус коренных народов и их представителей в демократических государствах не должен уступать правовому статусу других граждан.

В настоящее время в международном праве существует целый ряд универсальных и специальных актов, применяемых в отношении коренных малочисленных народов.

Среди универсальных актов, относящихся к коренным народам, следует назвать Устав Организации Объединенных Наций 1945 г., который требует от правительств "поощрять права человека и основные свободы для всех без различия расы, пола, языка и религии". Устав ООН впервые закрепил в качестве одного из базовых принципов современного международного права принцип равноправия и самоопределения народов. Если все другие принципы говорят о правосубъектности государства, то этот принцип исходит из правосубъектности народа. Сегодня на его основе в международном праве складывается и развивается целая система норм - международное право народов, составной частью которого является и право коренных народов.

Важной основой для достижения широкого признания прав лиц из числа коренных народов служат и такие документы, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., призывающая все государства гарантировать эффективное признание и соблюдение прав каждого человека на равенство, недискриминацию, образование и участие в политической и культурной жизни общества, международные пакты 1966 г. об экономических, политических, социальных, гражданских и культурных правах, которые не только устанавливают недопустимость дискриминации по признакам расы, цвета кожи, национального и социального происхождения, но и провозглашают право народов на самоопределение и на распоряжение своими естественными ресурсами. Особую значимость в связи с этим приобрела ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая установила, что "в тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться своим родным языком". Ее действие в полной мере распространяется и на коренные народы.

Существует целый ряд и других международных документов, действие которых направлено на запрещение дискриминации, предупреждение преступления геноцида и наказание за него, предоставление независимости колониальным странам и народам, имеющим непосредственное отношение к положению коренных народов. К числу этих документов в первую очередь относят Международную конвенцию 1966 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации. По проблемам реализации этой конвенции прошел ряд всемирных конференций в рамках Организации Объединенных Наций. На одной из них в 1978 году были специально рассмотрены проблемы коренных народов и выработаны рекомендации для государств: закрепить право коренных народов называть себя собственными именами и свободно проявлять свои этнические, культурные и другие особенности; иметь официальный статус и создавать собственные представительские организации; сохранять в пределах районов поселения традиционную структуру экономики и традиционный образ жизни; сохранять и использовать собственный язык в системе управления и образования, получать образование и информацию на своем собственном языке, распространять информацию в отношении своих нужд и проблем и др. Впоследствии аналогичная конференция 1983 г. также вернулась к проблемам коренных народов, акцентировав при этом внимание на особой связи коренных народов с землей и указав, что земля, а также право на землю и природные ресурсы не должны изыматься у этих народов.

В число международных документов, затрагивающих права коренных народов, следует также включить Конвенцию (N 111) о дискриминации в области труда и занятий от 25 июня 1958 года, Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года, Декларацию о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам от 18 декабря 1992 года и др.

Особое значение в рамках установления международно-правового статуса коренных народов имеют акты, специально направленные на их защиту. Началом специализированной защиты коренных народов в международном праве послужило принятие в 1957 году Конвенции МОТ N 107 "О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах". Именно с принятием этой конвенции в международно-правовой лексикон впервые вошел и сам термин "коренное население".

Конвенция МОТ N 107 была первым международным документом, посвященным исключительно проблемам коренных народов. Она состояла из 37 статей, вошедших в восемь разделов, и рассматривала такие конкретные вопросы, как земельная собственность, условия труда, профессиональное обучение, сельские ремесла, социальное обеспечение и здравоохранение, образование, а также средства общения. Она была и первым международным документом, в котором признавалось право коллективной собственности на землю.

Одновременно с этой конвенцией на том же заседании Генеральной конференции Международной организации труда 5 июня 1957 года была принята и Рекомендация о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни в независимых странах (Рекомендация 104 МОТ). Рекомендация не носит юридически обязательного характера. Основные ее предложения были предварительно согласованы с Организацией Объединенных Наций, Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и Всемирной организацией здравоохранения по основным направлениям, касающимся деятельности этих организаций.

Предложения, изложенные в Рекомендации, не только намечают пути реализации Конвенции N 107, но и в некоторых вопросах дополняют ее содержание. В частности, в сфере земельных правоотношений в Рекомендации устанавливалось, что "должны проводиться законодательные или административные меры для урегулирования различных существующих de facto или de jure положений, на основании которых заинтересованное население пользуется землей". В соответствии с этими мерами, за исключением предусмотренных законом особых обстоятельств, "прямая или косвенная аренда принадлежащих заинтересованному населению земель физическими или юридическими лицами, не входящими в его состав, должна подлежать ограничениям". Кроме того, коренному населению должен обеспечиваться земельный резерв, пригодный для применения подсечной системы земледелия, до тех пор, пока не будет введена более совершенная система обработки земли. До осуществления политики оседлости в отношении полукочевых племен должны выделяться особые зоны, в пределах которых эти племена могут свободно пасти свой скот. В Рекомендации 104 МОТ содержится призыв к правительствам государств, на территории которых проживает коренное население, принимать надлежащие меры для устранения задолженности сельских хозяев из числа коренного населения, организовывать для них системы кооперативного кредита и выдачи низкопроцентных ссуд, а также оказывать им техническую, денежную и иную помощь в организации обработки их земель.

В настоящее время на повестку дня современного общества вынесен вопрос предоставления и наделения коренных малочисленных народов Севера специальными правами. Предоставление специальных прав и гарантий малочисленным народам Севера - объективная необходимость. Что означает понятие « специальные права» чем они отличаются от обычных прав всех других граждан России?

Специальные права означают закрепление особого правового статуса, устанавливающего для малочисленных «коренных народов» помимо предусмотренных Конституцией прав, еще и дополнительных, направленные на сохранение народа. Без придания особого статуса, дополнительных особых прав указанные народы могут достаточно быстро исчезнуть, часть из которых ассимилирует, а часть просто вымерет.

Из положений, в ст. 69 и п. «м» ч. 1 ст. 72 Конституции следует, что названные этнические общности в целях защиты официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую «коренные малочисленные народы».

Законодатель, закрепляя термин «коренные малочисленные народы», раскрывает малочисленность через цифровой барьер. Так, в соответствии с существующим законодательством малочисленным считается народ, насчитывающий менее 50 тыс. человек.

Сегодня широко признается, что коренные народы относятся к категории наиболее обездоленных и уязвимых.

Об этом свидетельствуют следующие факты:

• 1) денежные доходы представителей этих народов в два-три раза ниже среднероссийского показателя;
• 2) абсолютное большинство из них живет за чертой бедности;
• 3) крайне низка средняя продолжительность жизни до пенсионного возраста доживает только 8,5% лиц
• 4) почти 48% представителей малочисленных народов имеют только начальное и неполное образование;
• 5) в школах родной язык изучают не более 40% .

Стоит проблема сохранения идентичности коренных малочисленных народов в силу их малочисленности, он актуален в большей степени, чем у других наций.

Перечисленные народы традиционно занимаются национальными промыслами и ведут особый образ жизни, который соответствует именно их организму в экстремальных природных условиях.

В связи с тем, что условия предоставления им земельных участков регулируется законодательными актами неоднозначно и неполно, в нормативных актах существуют коллизии, поэтому коренные народы сталкиваются с проблемами определения статуса земельных участков. Согласно ст. 395 Налогового кодекса Российской Федерации, физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, а также общины таких народов освобождаются от уплаты земельного налога в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов .В другом нормативном акте, в статье 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», закреплено что земельные участки могут передаваться общинам коренных малочисленных народов для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов в аренду. При этом уже выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается .

Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что земельные участки предоставляются в безвозмездное пользование только для размещения зданий, сооружений . Таким образом, в этих законов нет четкого регулирования порядка предоставления участков.

В одном случае говорится о безвозмездном предоставлении участков, в другом только на условиях аренды, а в третьих случаях только для размещения зданий и сооружений. Стоит насущная задача ликвидировать коллизии в праве и обеспечить особые права народам Севера.

В марте 2016 года был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу приобретения прав на земельные участки лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами» с целью наделения лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, и их общин правом безвозмездного пользования земельными участками, расположенными на территориях традиционного природопользования этих народов. В проекте предлагается увеличить срок именно безвозмездного пользования земельными участками до 49 лет, с возможностью пролонгации на новый срок.

Особые права нужно рассматривать не как преимущественные права, ставящие эти сообщества и лиц, принадлежащих к ним, в привилегированное положение по отношению к остальному населению, а как требования обеспечения меньшинствам необходимых средств для сохранения их особенностей и традиций.Традиционный образ жизни коренных народов Севера, в отличие от образа жизни иных народов и социальных групп, характеризуется определенной уникальностью, хрупкостью.

С точки зрения права ведение традиционного образа жизни не предполагает обязанность жить в яранге или чуме, не пользоваться достижениями технического прогресса, носить традиционные одежды и питаться традиционной пищей. Он совмещается с модернизацией, так как усвоение принципов рыночной экономики, применение новых технологий и знаний не меняет сути традиционного хозяйствования.

Конституция РФ гарантирует защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни (п. «м» ч. 1 ст. 72).

Одной из серьезнейших проблем Севера представляется разрушение национальной самобытности, духовного развития коренных народов в связи с деятельностью промышленных организаций. Непродуманное освоение Севера наносит невосполнимый ущерб, как природе, так и народам, там проживающим.

Промышленное освоение территорий, где проживают малочисленные народы Севера, привело к деградации и сокращению оленьих пастбищ. Из-за промышленных разработок земель уничтожается тонкий плодородный слой почвы, остается песок, на котором не растет мох, и олени умирают с голоду. Кроме естественного питания, сегодня олени лишены и чистых источников воды.

Все эти факты ведут к безработице молодежи, что в свою очередь приводит к таким последствиям, как пьянство и употребление наркотиков. А известно, что организм в экстремальных условиях Севера как никакой другой подвергнут крайнему их влиянию и приводит к смерти.

Сегодня малочисленные коренные народы не участвуют в судьбе территорий, на которых проживают, а промышленное освоение захватывает все больше земли. Поэтому поставлен вопрос законодательного закрепления, так называемого права «Вето» народов Севера. Оно выражается в создании коллективного органа для проведения консультации между органами власти и коренного населения в местах реализации промышленных проектов, например, наблюдательного или этноэкологического совета.

Это означает не управление компаниями, а уровень соуправления, когда все решения принимаются с обязательным участием коренных народов, имеющим право «вето». При любой промышленной разработке своих территорий должно быть участие и учет мнения коренных малочисленных народов. Чтобы получить согласие, промышленникам придется выполнить условия, которые им продиктуют.

Жизнь коренных народов Севера взаимосвязана с природой. Будущее самобытных культур малочисленных народов напрямую зависит от сохранения традиционного образа жизни и

природопользования. Помощь со стороны государства в первую очередь должна быть выражена в обеспечении права коренных народов на сохранение исконной среды обитания, в предоставлении специальных гарантий, на право ведения традиционного образа жизни.

Каждый народ, независимо от его величины, уникален, и утрата хотя бы одного - незаменимая утрата для мировой культуры, для мирового сообщества в целом. Более того, по мнению большинства северных ученых и общественных деятелей, коренные народы Севера более уникальны и более незаменимы, чем другие.

Только с помощью взаимодействия индивидуального и коллективного подходов (защита прав меньшинств как особой группы) могут быть эффективно реализованы права как лиц, принадлежащих к меньшинствам, так и меньшинств в целом, представляющих группы населения со своеобразными качественными характеристиками.

3.7 МЕЖДУНАРОДНОПРАВОВЫЕ АКТЫ ПО ВОПРОСАМ ЗАЩИТЫ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ НА ЗЕМЛЮ: ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ

Лалетина А.С., доцент кафедры теории

государства и права, кандидат юридических наук.

Первый профессиональный университет

Аннотация. В статье анализируются международноправовые акты, закрепляющие права коренных народов на пользование территориями их традиционного проживания, создающие фундамент российского законодательства по рассматриваемой теме. Особое внимание уделено правовому значению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, а так же правилам их применения судами общей юрисдикции в Российской Федерации.

Ключевые слова: общепризнанные принципы, нормы международного права, коренные малочисленные народы, международно-правовые акты, природные ресурсы, ратификация, опубликование, суды общей юрисдикции.

С начала 90-х годов в Российской Федерации появилась практика договорных отношений между институтами самоуправления коренных и малочисленных народов Севера и юридическими лицами, осуществляющими деятельность на территориях проживания и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера. В основе данных правоотношений лежит признание права коренных малочисленных народов Севера на использование территорий их традиционного природопользования. На чем же основано такое право коренных народов?

Базу российскому законодательству создают общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров. Вопросы, связанные с регулированием и закреплением прав коренных малочисленных народов Севера нашли свое отражение в ряде международно-правовых актов.

Международные нормативные акты, регулирующие правовое положение коренных малочисленных народов. Международные нормативные акты, регулирующие правовое положение коренных малочисленных народов, условно можно разделить на три блока .

Первый блок - международно-правовые документы, ориентированные на защиту прав коренных малочисленных народов Севера как неотъемлемой части сообщества народов. Среди этих документов можно выделить достаточно много меж-

дународных договоров по самым разнообразным тематикам. В частности, к ним относится Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. Этот международный договор является базой для решения такого ключевого для коренных малочисленных народов Севера вопроса, как доступ к природным ресурсам. Согласно пункту 2 статьи 1 названного пакта все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. При этом ни один народ, ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования. Иными словами, коренные малочисленные народы Севера, равно как и иные народы, проживающие на соответствующих территориях, должны получить свободный доступ к использованию природных богатств.

С указанной нормой перекликаются нормы других международно-правовых документов. Например, Декларация по окружающей среде и развитию, утвержденная Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, в Рио-де-Жанейро 314 июня 1992 года. Принцип 22 Декларации гласит: «Коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть жизненно важную роль в рациональном использовании и улучшении окружающей среды с учетом их знаний и традиционной практики. Государства должны признавать и должным образом поддерживать их самобытность, культуру и интересы и обеспечивать их эффективное участие в достижении устойчивого развития».

К коренным малочисленным народам Севера названные принципы и установки имеют самое непосредственное отношение. Это подтверждается Нуукской декларацией об окружающей среде и развитию в Арктике, 16 сентября 1993 г., содержащей следующие слова: «Мы признаем особую роль коренного населения в рациональном использовании и развитии окружающей среды в Арктике, а также важность их знаний и традиционной практики и будем содействовать их эффективному участию в обеспечении устойчивого развития в Арктике».

Первый блок международных договоров имеет фундаментальное значение, поскольку именно их требования развиваются в актах международного права о национальных меньшинствах и коренных народах.

Второй блок - международно-правовые документы, ориентированные на защиту прав коренных малочисленных народов Севера как национальных меньшинств. В данном случае имеются в

виду международные договоры, которые непосредственно посвящены защите прав этнических, религиозных и языковых меньшинств.

К числу таких международно-правовых документов относится принятая Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 года Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. В соответствии со статьей 1 «государства охраняют на их соответствующих территориях существование и самобытность национальных или этнических, культурных, религиозных и языковых меньшинств и поощряют создание условий для развития этой самобытности. Государства принимают надлежащие законодательные и другие меры для достижения этих целей». Пункт 2 статьи 4 Декларации гласит: «Государства принимают меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи, за исключением тех случаев, когда конкретная деятельность осуществляется в нарушение национального законодательства и противоречит международным нормам».

Отдельного упоминания заслуживает Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств 1 февраля 1995 года. На взгляд автора, именно в этом документе наиболее полно сформулированы права этнических меньшинств, в том числе и коренных малочисленных народов. Так, статья 5 Конвенции определяет, что Государства - члены Совета Европы и другие государства, подписавшие настоящую рамочную Конвенцию обязуются содействовать созданию условий, необходимых для обеспечения лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие.

Вместе с тем в Конвенции закреплены и некоторые ограничения. В частности, статья 20 отмечает, что лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, должны соблюдать действующее законодательство и уважать права других лиц, в том числе относящихся как к большинству, так и к другим национальным меньшинствам. А статья 21 прямо говорит о том, что ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано, как подразумевающее право совершать действия, которые противоречат основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств.

Коренные малочисленные народы представляют собой особую часть национальных меньшинств. Эта «особенность», прежде всего,

связана с их правами на территории традиционного проживания, на природные ресурсы, находящиеся на таких территориях. Именно поэтому в международном праве наметилась тенденция принимать в отношении их особые международноправовые акты.

Третий блок - международно-правовые документы, ориентированные на защиту прав исключительно коренных народов, ведущих особый образ жизни. Это в первую очередь Конвенция № 169 Международной организации труда «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Последняя редакция Конвенции была принята 27 июня 1989 года в Женеве на 76 сессии Генеральной конференции Международной организации труда. Представляется, что Конвенция в сравнении с другими международными договорами в наиболее полной форме определяет права коренных народов на природные ресурсы. Конвенция не была ратифицирована Российской Федерацией, поэтому у России никаких обязательств по ней не возникает. Вместе с тем следует согласиться с мнением тех специалистов, которые утверждают, что факт членства нашего государства в Международной организации труда и позиция СССР, правопреемником которого стала Российская Федерация, обусловливают необходимость для России принимать во внимание положения указанной Конвенции. В пользу того, что нельзя обойти стороной положения этой Конвенции свидетельствует отношение к ней общественности и различных органов власти. На необходимости ратификации Конвенции настаивают коренные малочисленные народы Севера и их объединения. Эта позиция находит поддержку и обоснование в ряде научных исследований .

Конвенция подробно определяет права коренных народов на природные ресурсы. Иногда трактовка этих положений Конвенции вызывает серьезные трудности, так как в ней понятию «земли» придается более широкое содержание, чем это принято в российском праве и юридической науке. В статье 13 Конвенции указано, что «использование в статьях 15 и 16 термина "земля" включает понятие территорий, охватывающих всю окружающую среду районов, которые занимают или используют иным образом соответствующие народы». Статья 14 определяет, что «за соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Кроме того, в случае необходимости, применяются меры для гарантирования этим народам прав пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности» Отдельные статьи Конвенции посвящены правам коренных малочисленных народов на компенсации. Так, ста-

тья 15 устанавливает, что в случаях, когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр или права на другие ресурсы, относящиеся к землям, правительства устанавливают процедуры или обеспечивают сохранение процедур, посредством которых они проводят консультации с указанными народами с целью выяснения, наносится ли и в какой степени ущерб интересам этих народов - до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям. По мере возможности, соответствующие народы участвуют в результатах такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие такой деятельности. Аналогичные требования содержит и статья 16, запрещающая выселение коренных малочисленных народов с занимаемых ими земель, кроме исключительных случаев. Если переселение указанных народов считается необходимым, то в виде исключительной меры, такое переселение имеет место только при наличии их свободного и сознательного согласия. При невозможности получить согласие коренных малочисленных народов, такое переселение имеет место только в соответствии с установленными национальными законами должными процедурами, включая, при необходимости, официальные расследования, предоставляющими соответствующим народам возможность эффективного представительства. При наличии возможности указанные народы получают право возвращения на свои традиционные земли по прекращении действия оснований, вызвавших переселение. Переселенные таким образом лица получают полную компенсацию за любые понесенные ими в связи с этим убытки или ущерб.

Международное право допускает установление права собственности на природные объекты у коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Как видно из приведенного выше текста статьи 14, в Конвенции говорится о земле как объекте права собственности, владения и пользования, то есть как о виде имущества, при этом за коренными малочисленными народами признается право собственности на традиционно занимаемые ими территории. Данное правило, на взгляд автора, полностью оправдывает позицию Российской Федерации, не ратифицировавшей Конвенцию «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Признание за коренными малочисленными народами права собственности на землю не представляется целесообразным. Гражданский кодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации говорят лишь о собственности государства, муниципальных образований, юридических лиц и

граждан. Право собственности народов на природные ресурсы российское законодательство не предусматривает, о чем ниже будет написано подробнее.

Кроме того, не следует считать, что положения выше рассмотренных международно-правовых актов, дают безусловные и однозначные преференции коренным малочисленным народам в отношении землепользования. Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» так же, как и другие международные договоры, требует обеспечить к природным ресурсам доступ всех народов, но с учетом особого положения коренных народов.

Юридическое значение международноправовых документов о правах коренных малочисленных народов.

Рассмотрение данного вопроса следует начать с изучения Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года , в котором интерпретируются положения Конституции, части 4 статьи 15 и части 1 статьи 17, где речь идет об общепризнанных правах и свободах граждан, которые должны применяться, в том числе в соответствии с Конституцией, в Российской Федерации.

В данном Постановлении, дается разъяснение о том, что такое общепризнанные принципы. Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации").

Частью правовой системы Российской Федерации являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осу-

ществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства - продолжателя Союза ССР.

Согласно пункту "а" статьи 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.п.).

Международные договоры Российской Федерации могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры) и от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры).

Согласно части 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.

Таким образом, международный договор будет являться обязательным для применения, в том числе судами Российской Федерации при наличии следующих условий:

Во-первых, данный договор, должен быть признан Российской Федерацией путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны.

Во-вторых, договор должен вступить в юридическую силу. При этом эти оба этих признака должны присутствовать одновременно. Сама по себе ратификация не делает договор обязательным для применения, т.к. отнюдь не означает его вступление в силу (допустим, определенное число госу-

дарств-подписантов данный договор еще не подписало).

В-третьих, договор официально опубликован. Исходя из смысла частей 3 и 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15.07.1995 № 101-ФЗ, судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров в порядке, установленном статьей 30 указанного Федерального закона. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что при возникновении спорных ситуаций относительно правомерности отнесения того или иного принципа международного права к числу общепризнанных, заинтересованным лицам следует обращаться к документам Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений (размещенных на официальном сайте ООН), разъясняющим содержание и трактующим спорный принцип. Представляется нецелесообразным и даже юридически не верным искать разъяснения по таким вопросам во внутреннем законодательстве и доктрине РФ. Трактовка общепризнанных принципов международного права должна осуществляться соответственно с позиции норм международного права.

В отношении норм, содержащихся в международных документах о правах коренных малочисленных народов, следует руководствоваться признаками международных документов, свидетельствующими об обязательности применения того или иного нормативного акта на территории Российской Федерации. Только при наличии всех вышеперечисленных признаков, международно-правовой акт является обязательным для применения на территории Российской Федерации.

Список использованной литературы:

1. Кряжков В. А., Коренные малочисленные народы и международное право // Обычай и закон. Исследования по юридической антропологии / Отв. редакторы Н.И. Новикова, В.А. Тишков. М.: Издательский дом «Стратегия», 2002 г.

2. Комментарий к Федеральному закону от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».... М., 1999.

3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».

ПРОБЛЕМА ЗАШПТЫ ПРАВ КОРЕННЫХ НАРОДОВ В СОВРЕМЕННОМ МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Гусейнов Камран Камалович

Студент Уральского федерального университета

им. первого Президента России Б. Н. Ельцина (Екатеринбург),

e-mail: [email protected]

На основе таких международно-правовых документов, как Декларация о правах коренных народов, конвенции Международной организации труда № 107 и 169, рассматриваются проблемы становления прав коренных народов и определения термина «коренной народ». Исследуется вопрос о защите прав коренных народов на современном этапе. Особое внимание уделяется реализации права коренных народов на самоопределение, а также права на получение компенсации за земли, природные ресурсы, ранее им принадлежавшие.

Ключевые слова: коренные народы, МОТ, ООН, идентичность, международное право

THE RiGHTS OF iNDiGENOUS PEOPLES iM THE MODERN iNTERNATiONAL LAW: iSSUES OF PROTECTiON

Gusseinov Kamran

Ural Federal University named after the first President of Russia B. N. Yeltsin (Yekaterinburg), e-mail: [email protected]

On the basis of international legal documents such as the Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, International Labour Organization Conventions № 107 and № 169 the author examines the formation of the indigenous peoples" rights, as well as the concept of indigenous peoples. The article focuses on the current protection of the indigenous peoples" rights under international law. A special effort is made to the right of indigenous peoples to self-determination, as well as the right to compensation for traditionally owned lands and natural resources.

Key words: indigenous peoples, ILO, UNO, identity, international law

2014 г. - завершающий год Второго международного десятилетия коренных народов мира, получившего название «Десятилетие действий и достоинства» (провозглашено резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 2004 г. № 59/174)1. Первое десятилетие защиты прав коренных народов было объявлено в 1994 г. В рамках Второго десятилетия 13 сентября 2007 г. Генеральная Ассамблея приняла долгожданную Декларацию о правах коренных народов. Она подвела итог полувековой работе международных организаций под эгидой ООН. Отправной точкой этой работы послужило принятие в 1957 г. Конвенции Международной организации труда (МОТ) № 107, посвященной коренным народам2.

Примечательно, что универсального толкования понятия «коренной народ» не существует. Хотя дать ему определение пытались рабочие группы ООН в 1972, 1983

1 URL: http://www.un.org/ru/events/indigenousday/decade.shtml.

2 URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=287.

и 1985 гг., Международная организация труда в 1957 и 1989 гг., Всемирный банк в 1991 г., к консенсусу прийти так и не удалось. Обозначены лишь некоторые общие характеристики коренных народов:

такие народы называют себя коренными и живут обособленно; у них есть собственные культурные, экономические традиции, верования, языки, свои законы;

они населяли определенную территорию, когда были завоеваны; они стремятся сохранить традиционный уклад на своих исконных землях. Сделаем небольшой экскурс в историю осмысления и институционального оформления проблемы защиты прав коренных народов.

Полувековой опыт изучения и попыток создания действенных международных механизмов решения данной проблемы показал, что международное сообщество делает лишь первые робкие шаги в этом направлении, рискуя оказаться в роли пассажира, не успевшего сесть даже в последний вагон поезда, мчащегося со скоростью современного глобального мира. В период принятия Конвенции МОТ № 107 преодолеть любые трудности, связанные с коренными народами, казалось вполне реалистичным. Оптимизм был обусловлен не глубоким осмыслением проблемы, а скорее упрощенным восприятием коренных народов как отсталых и низших, нуждающихся в помощи. Конвенцию МОТ № 107 многие исследователи, критически оценив, справедливо стали называть «ассимиляционной», поскольку решение проблемы виделось в приобщении коренных народов к достижениям современного индустриального общества и, как правило, в изменении их традиционного уклада.

Представление о положении коренных народов в мире стало меняться в 70-х гг. ХХ в., когда по инициативе ООН началось серьезное исследование особенностей их образа жизни и культуры. Результаты научных изысканий повлекли формирование новых подходов к решению проблемы защиты прав коренных народов. Теперь эти подходы должны были соответствовать их мировоззренческим и ценностным ориентациям. Прогрессивным фактором послужило еще и то, что в отдельных случаях к исследованию привлекались сами представители коренных народов.

Новый этап в осмыслении и попытке решения указанной проблемы ознаменовало принятие Конвенции МОТ № 169 о коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах 1987 г.1 В то время обнаружилась тенденция к снижению международной напряженности, появились новые возможности для диалога противостоящих цивилизаций, культур. Это не могло не оказать положительного влияния на решение вопросов, связанных с правами человека, в частности малочисленных коренных народов. Конвенция получила статус главного международного правового документа, она вступала в силу после ее ратификации парламентами государств, на территории которых проживают коренные народы. Однако, как справедливо заметил Х. Х. Лиле, было изначально ясно, «что многие правительства откажутся ратифицировать трактат, если он будет „слишком вызывающим" в отношении государственного суверенитета»2.

К сентябрю 2007 г., на момент принятия Декларации о правах коренных народов, Конвенция МОТ № 169 была ратифицирована парламентами всего лишь 17 стран мира. Причина такого скептического восприятия данного международного правового документа связана с тем, что он наравне с социально-политическими правами коренных народов предусматривал восстановление их утраченных прав собственности на землю, на природные ресурсы. Восстановление утраченных прав рассматривалось в контексте определения понятия «коренной народ». Основной акцент при толковании понятия был сделан на том, что коренные народы - это потомки тех, кто потерял контроль за ис-

1 URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/iol169.shtml.

2 Лиле Х. Х. Права человека и права коренных народов в системе ООН // Галду Чала. 2008. № 1. C. 35.

конными территориями после их завоевания и установления государственных границ1. Этим коренной народ существенно отличается от остальных категорий граждан, в том числе меньшинств.

В Декларации ООН о правах коренных народов2 учтен предшествующий опыт решения исследуемой проблемы со всеми его достоинствами и недостатками. За принятие Декларации проголосовали 143 государства мира, против - четыре государства (Канада, США, Австралия, Новая Зеландия). От голосования воздержались Российская Федерация и еще десять стран. Но все-таки внушительное число голосов, отданных за принятие Декларации, еще не свидетельствует о гуманизации мирового общественного сознания. Примечательны в этом отношении позиции США и Канады, традиционно выступающих на мировой арене в качестве главных адептов идеологии прав угнетенных народов. Результаты голосования, скорее всего, обусловлены характером международного документа. Ведь любая декларация ООН в отличие от конвенций ООН не подлежит ратификации и, хотя накладывает на страну-члена ООН определенные обязательства, не является юридически обязательным для исполнения документом. Декларация о правах коренных народов, в понимании многих субъектов международного права, предоставляет им возможность согласовать действия по разработке норм, затрагивающих права коренных народов. Стимулом для выполнения странами-членами ООН деклараций ООН выступают забота о своем статусе благополучного государства и желание избежать возможных финансово-экономических санкций со стороны ООН.

Декларация о правах коренных народов вполне соответствует чаяниям и интересам этих народов как лишенных возможности самоопределиться и стать полноправным субъектом политических отношений. Это объясняется тем, что в создании данного документа по инициативе ООН принимали участие представители коренных народов, численность которых составляет более 370 млн и которые живут почти в 70 странах мира. Декларация содержит более гуманные с точки зрения коренных народов положения, чем конвенции МОТ, но менее реализуемые с точки зрения политической элиты стран, в которых проживают коренные народы.

Неоднозначно толкуется содержание ст. 3 о праве коренных народов на самоопределение и ст. 28, дающей этим народам формальное право получить справедливую компенсацию за земли, природные ресурсы, ранее принадлежавшие им на праве коллективной собственности. Декларированное право на получение компенсации за земли, природные ресурсы и т. д. представляется нереализуемым по причине отсутствия понятных механизмов. К тому же данное право принадлежит не отдельному представителю народа, а всему народу и, следовательно, является коллективным. Так же сложно обстоит дело и с декларированным правом народа на самоопределение. Оно закреплено и в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2009 г. «Всеобщее осуществление права народов на самоопределение». В развитых западных странах мира проблема его реализации по мере усиления интеграционных процессов теряет актуальность. Однако она обостряется в странах со слабо разработанными гражданскими и демократически -ми институтами. Вероятность осуществления права на самоопределение в этих странах намного выше и продиктована не только политико-правовыми принципами. Становится очевидным, что указанное право может быть использовано и для вмешательства во внутренние дела государств. В любом случае наиболее вероятен «кровавый» сценарий проведения этого права в жизнь. И обусловлено это не столько политическими причинами, сколько уровнем развития национального или гражданского самосознания, причем не только титульной нации, но и коренного народа или народа, называвшего себя таковым.

1 Лилле Х. Х. Указ. соч. С. 35.

2 URL: http/www.un.org/ru/rights/issues/indigenous.shtml.

В контексте осмысления права коренных народов на самоопределение и права на получение компенсации за земли и природные ресурсы, ранее принадлежавшие им, немаловажен вопрос о правильном установлении исторической принадлежности территории тому или иному народу. В Америке, Австралии, Африке такой проблемы возникнуть не должно, поскольку изменения этнического ландшафта в этих регионах начинались сравнительно недавно - в эпоху Нового времени. На евразийском континенте ситуация неоднозначна в силу переселения народов из одних регионов в другие на протяжении долгого времени - вплоть до эпохи позднего Средневековья. Следует провести фундаментальное исследование в сфере определения прав коренных народов на территории, исторически им принадлежавшие; при этом методологию исследования и принципы систематизации материала необходимо обсудить на форуме Генеральной Ассамблеи ООН. Без однозначного решения данного вопроса попытки реализации прав коренных народов на самоопределение и на компенсационные выплаты могут стать причиной межэтнических конфликтов.

Итак, с некоторыми оговорками можно утверждать, что право на самоопределение и право на получение компенсации за земли, природные ресурсы нереализуемы или их реализация может сопровождаться серьезными региональными конфликтами на современном этапе развития международных отношений. Идея создания благоприятных политико-правовых условий для их осуществления в ближайшем времени кажется утопичной, хотя не исключено, что эти вопросы когда-нибудь перестанут волновать мировое сообщество, поскольку исчезнет необходимость их решения. Человечество часто сталкивается с ситуацией, когда важен не результат, важно постоянное движение общественной мысли, общественного сознания. Международные отношения богаче по содержанию любых деклараций. Невозможно разрешить все проявления проблемы, тем более такой сложной, как защита прав коренных народов, по одному шаблону. Здесь нужен конкретно-исторический подход.

Библиография

Декларация о правах коренных народов // URL: http/www.un.org/ru/rights/issues/indigenous. shtml.

Конвенция Международной организации труда о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах (№ 107), 1957 г. // URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=287.

Конвенция Международной организации труда о коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (№ 169), 1987 г. // URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/iol169.shtml.

ЛилеХ. Х. Права человека и права коренных народов в системе ООН // Галду Чала. 2008. № 1.

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 59/174 от 20 декабря 2004 г. // URL: http://www. un.org/ru/events/indigenousday/decade.shtml.