Выше (глава 7) было показано, что в понятие “политика” использующие его люди вкладывают разный смысл. По-видимому, это обусловлено отсутствием необходимого понимания политики как деятельности персонала организации стратегического уровня иерархии управления. Для выяснения особенностей деятельности персонала управления макроуровня предлагаем вернуться к определению понятия “политика”.
Актуальность этого вопроса объясняется, с одной стороны, необходимостью анализа политической практики и ее последствий в государственной, материальной и духовной сферах для формирования гражданского общества и понимания реалий действительности, а, с другой стороны, люди всегда интересовались процессом разработки, и реализации политики, определяющей подчас судьбы сотен миллионов граждан, политическими механизмами управления жизнедеятельностью общества. Одним это необходимо для прогнозирования собственных действий, исключающих попадание в механизмы реализации политики, а другим - для использования в корыстных целях. Современный человек в эпоху глобализации всех сфер жизни, реализуя свои жизненные цели в реальной действительности, должен учитывать стратегические аспекты последствий политики правящих сил.

Политика государства определяет государственную кадровую политику, а последняя влияет на формирование кадровой политики любой фирмы. Ставя задачу разработки кадровой политики и стратегии, прежде всего, выясним смысл и значение понятия “политика” на примере анализа существующих определений кадровой политики (табл.10.1).
Анализ определений, которые даны представителями различных управленческих культур, уровней понимания, свидетельствует о том, что термин “кадровая политика” используется в разных значениях. Однако при этом можно сделать вывод, что политика - это системная деятельность, которая представлена процессами достижения целей. Для уточнения значения термина “политика” дополнительно воспользуемся словарями (табл.10.2)
На основании данных, представленных в табл.10.2, политика - это деятельность, направленная на достижение цели, реализацию определенных принципов, идеологических ценностей, чьих-то интересов. Следовательно, политика в рамках деятельностного подхода - это проектирование, построение системы деятельности персонала и ее реализация в конкретных условиях. В этом плане следует еще раз проанализировать, смысл понятия “деятельность”.
В системном подходе к разработке политики как деятельности, как было показано выше, необходимо учесть: процесс, структуру, организованность, форму, механизм, конструкцию, материал (см. рис 4.4). Рассмотрим наиболее важные компоненты понятия “политика” как деятельность.
В процессном подходе политика - это деятельность, представляющая собой последовательность реализации функций органами управления. Системный подход позволяет рассматривать политическую деятельность как целостность, как структуру, имеющую определенные взаимозависимость и взаимоотношения составляющих ее частей между собой и с внешним миром. Ситуационный подход к политике как деятельности предполагает в зависимости от складывающейся обстановки учитывать управляющие параметры политической деятельности как системы, подбирая соответствующий механизм воздействия на них. Программно-целевой подход, как показано выше, позволяет оптимизировать информационные потоки, циркулирующие в каналах системы управления кадрами, и согласовать деятельность всего персонала организации по достижению стратеги-

Содержание определения	Литературный источник	Ключевые понятия
1	2	3
Кадровая политика - комплексная система управления человеческими ресурсами, система управления людьми в масштабах государства, региона, отрасли или отдельной организации, ведущее направление деятельности государства, охватывающее разработку организационных принципов работы с людьми, формирование и рациональное использование человеческих ресурсов. Кадровая политика представляет собой рассчитанную на длительный период линию развития человеческих ресурсов. Одно из ведущих направлений деятельности государства, охватывающее разработку организационных принципов работы с людьми, формирование и рациональное использование человеческих ресурсов, обеспечение эффективного развития кадрового потенциала	Щёкин Г. В. Социальная теория и кадровая политика. - К.: МАУП, 2000. - С. 457; 442; 454	Комплексная система; линия развития; деятельность
Кадровая политика - система теоретических взглядов, идей, требований, принципов, определяющих основные направления работы с персоналом, ее формы и методы	Веснин В. Р. Практический менеджмент персонала. - М.: Юристъ, 1998. - С. 104	Система взглядов, идей
Политика организации - система правил, в соответствии с которыми ведет себя система в целом и по которым действуют люди, входящие в эту систему	Управление персоналом / Под ред. Т. Ю. Базарова, Б. Л. Еремина. - М., 1998. - С. 126	Система правил
Формирование кадровой политики можно понимать как процесс принятия решений	Хентце И. Теория управления кадрами в рыночной экономике. - М., 1997. - С. 50	Процесс
Политика - общие ориентиры для действий и принятия решений, которые обеспечивают достижение цели	Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента - М.: Междунар. отношения, 1995. - С. 691	Общие ориентиры

1	2	3
Государственная кадровая политика - это выражающая волю народа стратегия формирования, развития и рационального использования трудовых ресурсов страны; это система официально признанных целей, задач, приоритетов деятельности государства по регулированию кадровых процессов и отношений	Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. Кадроведение: Курс лекций / Под ред. Е. В. Охотского. - М.: РАГС, 1998. - С. 29	Политика - зто стратегия
Политика - это когда две системы пытаются взаимно управлять друг другом, когда обе захватывают друг друга с претензией на управление, и обе не в состоянии это сделать, наступает взаимное понимание, что каждая хочет управлять и каждая не может, они переходят к политической деятельности	Щедровицкий Г. П. Орг- управленческое мышление: идеология, методология, технология. - М.: Шк. культур. политики, 2000. - Т. 4. - С. 116	Политика - это взаимосогласованное управление
Политика - это тип деятельности и ее социокультурной оформленности, связанной с высшим макроуправлением, выработкой идеалов и стратегий движения макросистемы, исходя из интересов типовой макрогруппы или целостности макрогруппы и населения страны	Анисимов О. С. Методологический словарь для управленцев. - М.: Б. И., 2002. - С. 127	Тип деятельности в интересах правящей элиты и населения страны

ческой цели. С позиций кибернетики непременным условием функционирования какой-либо системы является наличие материала на ее входе и выходе. В системе управления кадрами таким материалом являются люди, работающие в конкретной организации.
В деятельностном подходе к политике как деятельности (см. рис 4.4) можно выделить, как минимум, процесс, организованность, структуру, материал, механизм и форму. Следовательно, деятельностный подход к разработке политики во многом объединяет системный, процессный, ситуационный и др.
Важным компонентом политики как деятельности является структура. В статическом представлении это целевая, организационная, функциональная структура деятельности персонала, структурных компонентов системы стратегического управления им на различных уровнях иерархии управления. В динамическом представлении это структура процесса политической деятельности.

Определение понятия “политика”

Содержание определения	Литературный источник	Ключевые понятия
Политика - это деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций	Ожегов С. И. Словарь русского языка. - М.: Рус. язык, 1984. - С. 478	Деятельность органов управления
Политика - деятельность в сфере отношений между большими социальными группами, прежде всего, классами, а также нациями и государствами	Краткий политический словарь. - М.: Политиздат, 1988. - С.322-323	Деятельность в сфере отношений
Политика - это искусство управления государством, наука о задачах и целях государства, о средствах, которые имеются в распоряжении или бывают необходимы для выполнения этих целей	Философский энциклопедический словарь. - М.: Инфра-М, 2002. - С. 252	Искусство управления

Структура представляет деятельность персонала как комплекс взаимосвязанных процессов и материальных образований, т. е. системно- структурно-процессно.
В соответствии с имеющимися разработками в области теорий деятельности основополагающим является процесс, который обусловливает специфику всей политической деятельности. К нему относится процесс интеллектуальной деятельности, структура которого связана с организованностью деятельности. Исследования в области реинжениринга показывают, что функциональная структура соответствует процессам, организованность - структуре и имеет определенную форму.
Организационный процесс, лежащий в основе системной политической деятельности персонала, является полиструктурой, состоящей из многих структур на каждом иерархическом уровне организационной системы. Эта деятельность может быть процессом, когда рассматривается объект приложения сил человека и выражает ее в последовательности изменяющихся состояний, развитии. Элементы деятельности изменяются во времени и пространстве по определенным законам, учет которых политиками позволяет “приводить”

управляемый объект к заданной цели. Управление деятельностью осуществляется через механизм управления, включающий совокупность цели политической деятельности, структуры (целевой, организационной, функциональной и др.), методов принятия и реализации политических решений.
Таким образом, анализ кадровой политики как деятельности показывает, что отмеченные выше ее характеристики (см. табл. 10.1, 10.2) соответствуют системно-структурному и процессному представлениям о деятельности, характеризуются кооперативностью и полиструктурностью. Политическая деятельность людей - это сер-

Рис. 10.1. Концептуальная модель разработки кадровой политики

висная деятельность персонала управления стратегического уровня по приданию базовому процессу деятельности организации (производству товаров и услуг) определенной направленности, приводящей к цели властной элиты общества.
Следовательно, если в разработке кадровой политики используется деятельностный подход, то необходимо построить кооперативную систему деятельности, где должны быть “увязаны” все ее компоненты, представленные на рис. 10.1.

Ряд положений, рассматриваемых в учетных политиках, составленных для целей финансового и налогового видов учета, являются одновременно прерогативой управленческого учета (выбор валюты учета, методов оценки оборотных и внеоборотных активов, порядка их списания, методов начисления и списания резервов). Однако ряд вопросов свойственен лишь управленческому учету, в связи с чем, они должны отражаться только в учетной политике управленческого учета. К ним, в частности, относятся:

• - перечень и классификация центров ответственности;
• - формы внутренней отчетности, способствующие управлению затратами, продажами, дебиторской задолженностью и прочим;
• - выделение контролируемых и неконтролируемых статей отчетности центров ответственности, персонализация документов внутренней отчетности;
• - установление финансовых и нефинансовых критериев оценки деятельности центров ответственности;
• - определение статей калькуляции, выбор методов учета затрат и калькулирования для отдельных центров финансовой ответственности;
• - процедура распределения косвенных затрат между отдельными видами продукции (работ, услуг);
• - выбор способа группировки и списания расходов на производство;
• - выбор метода калькулирования;
• - формирование трансфертного ценообразования и др.

Управленческий учет обеспечивает руководство компании качественно иной информацией, которая необходима для процессов планирования, учета, контроля и оценки деятельности как по организации в целом, так и по ее структурным подразделениям, центрам ответственности, центрам прибыли.

В настоящее время в большинстве случаев принимаемые руководством решения носят интуитивный характер и не подкрепляются соответствующими расчетами на базе информации управленческого учета. Эффективную деятельность хозяйствующего субъекта гарантирует такое управление, которое воздействует на объект путем выбора оптимального из множества возможных решений на основании имеющейся для этого информации.

Первичная информация о деятельности хозяйствующего субъекта, используемая в системах финансового, налогового и управленческого видов учета, едина. Управленческий учет, кроме того, нуждается в дополнительной специфической информации. Для решения стоящих задач исходные данные должны обрабатываться по трем различным алгоритмам, предусматривающим принципы, правила и способы ведения каждого из указанных видов учета. Регламентировать и, тем самым, систематизировать этот процесс призван такой инструмент, как учетная политика организации.

Учетная политика управленческого учета - важнейшее связующее звено менеджмента и учета организации. Ее использование позволяет сформировать и преобразовать первичную информацию в вид, максимально отвечающий информационным запросам менеджеров и собственников организации, способствуя тем самым принятию ими адекватных управленческих решений.

Учетная политика управленческого учета является локальным нормативным актом, обязательным для исполнения всеми сотрудниками предприятия, которые в соответствии с должностными обязанностями имеют отношение к сбору, обработке, передаче и анализу информации о финансово-хозяйственной деятельности предприятия.

В частности, на начальном этапе анализируются факторы, влияющие на формирование учетной политики управленческого учета. Они условно разделены на внутренние и внешние. В качестве внешних факторов рассматриваются правовые, политические, социальные и ряд других. К внутренним отнесены организационные, кадровые, а также технико-технологические особенности производства.

Формирование учетной политики управленческого учета представляет собой многоэтапный процесс (Рис.1.2). Каждый из указанных этапов имеет свои особенности.

Комбинация факторов индивидуальна для каждой организации, так же варьируется значимость и удельный вес каждого из них.

При формировании учетной политики управленческого учета, имеющей индивидуальные особенности для каждой организации, необходимо исходить из специфики принимаемых в ней управленческих решений.

Учетная политика для целей управленческого учета должна содержать следующие элементы (табл. 1.1).

Таблица 1.1. Элементы учетной политики для целей управленческого учета

	Элемент учетной политики	Внутренний документ	Цель документа
Организационный раздел УПУУ
	Управленческая структура организации	Положение об управленческой структуре	Определение организационной структуры, структурных подразделений. Выработка механизма взаимодействия, координации и контроля деятельности служб и подразделений
	Финансовая структура организации	Положение о финансовой структуре	Разработка номенклатуры мест возникновения затрат и центров ответственности по затратам, продажам, прибыли
	Бюджетная структура	Положение о бюджетировании	Разработка положений, закрепляющих общие правила бюджетирования, разработка структуры генерального бюджета организации и регламента бюджетирования
	Структура службы управленческого учета	Положение о службе управленческого учета	Разработка структуры управленческого учета, должностных инструкций сотрудников отдела, мероприятия по повышению квалификации, графиков выполнения учетно-аналитической работы
Технический раздел УПУУ
	План счетов и их корреспонденция	Рабочий план счетов управленческого учета	Обобщение информации о процессе формирования издержек производства и обращения, стоимости готовой продукции, а также процессах ее реализации. Обеспечение взаимосвязи финансового и управленческого учета
	Внутренний документооборот	План документооборота	Разработка перечня документов для управленческого учета, формирование графика документооборота
Методический раздел УПУУ
	Методы учета затрат и калькулирования себестоимости		Разработка классификатора по объектам учета затрат, носителям затрат, объектам калькулирования, порядка их применения. Формирование базы распределения косвенных расходов.
	Методы ценообразования	Положение об УПУУ. Положение о составе затрат в разрезе статей калькуляции	Обобщение информации о возможностях применения тех или иных методов ценообразования
	Бюджетирование и внутренняя отчетность	Положение о бюджетировании.Положение о внутренней управленческой отчетности. Положение об управленческом анализе	Определение состава и структуры бюджетов, формирование реестров управленческих отчетов, порядка их составления и графика их представления. Разработка системы для оценки, контроля, анализа, прогнозирования и планирования деятельности отдельных подразделений и ответственных менеджеров.

В современной литературе определения понятия «управленческое решение» не всегда полностью раскрывают его содержание. Под «управленческим решением» следует понимать выбор экономически обоснованного варианта, осуществляемый руководителем в рамках своих должностных полномочий, служащий базой для реализации конкретных действий организации для оптимального достижения поставленной цели.

Управленческие решения отличаются многообразием вариантов, большинство из которых (порядка 80%) принимается с использованием данных управленческого учета. Например, основным поставщиком информации для таких видов решений, как вербальные, неформализованные и др., может стать управленческий учет. Локальные, тактические, традиционные, формализованные и ряд других видов решений, могут базироваться на данных как управленческого, так и финансового и налогового видов учета.

Одним из важнейших этапов формирования учетной политики управленческого учета является выделение элементов управленческого учета, реализации которых должна способствовать управленческая учетная политика. В современной литературе существуют различные взгляды на набор элементов управленческого учета. В состав элементов системы управленческого учета, предопределяющих построение учетной политики управленческого учета, следует включать: планирование (стратегическое, тактическое, операционное); собственно учет; управленческую отчетность; управленческий контроль и анализ. Практическая реализация перечисленных элементов возможна при соответствующем организационно-техническом обеспечении.

Как правило, в учетной политике выделяются три аспекта: методический, технический, организационный.

Методический аспект управленческой учетной политики, в первую очередь, посвящается:

• - сферам, в которых управленческим учетом применяются подходы, отличные от финансового и налогового видов учета;
• - способам калькулирования себестоимости реализованной продукции (работ, услуг), планированию затрат и контролю за использованием средств;
• - разработке и учету нефинансовых показателей деятельности структурных подразделений.

В рамках технического аспекта учетной политики управленческого учета возможно рассматривать совокупность средств и приёмов, используемых организацией при ведении управленческого учета.

Организационный аспект учетной политики управленческого учета должен включать в себя вопросы, связанные с построением службы управленческого учета, ее взаимодействия с другими подразделениями и иные организационные вопросы формирования среды для подготовки информации в целях принятия внутрифирменных управленческих решений и контроля за их выполнением

Управленческий учет призван следить за затратами производства и доходами организации, выявлять возможные резервы повышения рентабельности производственно-коммерческой и финансовой деятельности. Он должен четко и детально отражать все процессы, связанные с производством и реализацией продукции на предприятии. Составлять управленческий отчет целесообразно один раз в месяц. Данные по нему должны быть представлены руководителю организации, его заместителям, менеджерам, экономистам и главному бухгалтеру.

Основными разделами управленческой учетной политики является учет затрат и доходов:

• - по их видам - необходимо показать, какие группы затрат возникли на предприятии в процессе производства в отчетном периоде и как они были возмещены в процессе реализации товаров, работ, услуг
• - по их носителям - необходимо определить рентабельность выпускаемой продукции (работ, услуг)

В отличие от финансового бухгалтерского учета, который ведется в организациях в соответствии с законодательством, управленческий учет служит исключительно для принятия управленческих решений. Преимущества учетной политики для целей управленческого учета следующие:

• - она написана конкретно «под предприятие»;
• - система гибкая и при необходимости легко адаптируется к новым процессам, возникающим в рамках осуществления основной деятельности;
• - она включает в себя как натуральные, так и финансовые показатели;
• - при должном внедрении системы все принципы учета понятны сотрудникам и руководителям структурных подразделений, а промежуточная отчетность используется ими для более эффективного решения повседневных задач.

Во-первых, отнесение на конкретный продукт активов и обязательств компании в ряде случаев очень условно. Если базами для распределения запасов между продуктами может выступить производственная потребность или заявка на закупку, то в отношении платежей и кредиторской задолженности столь же очевидной базы распределения не выявлено. Использование же в качестве базы объема производства или объема реализации приводит к неадекватному перераспределению активов компании.

Во-вторых, факт перераспределения активов и обязательств не стимулирует менеджера, принимающего решения об увеличении объемов деловой активности. Иными словами, чем больше будет объем производства и реализации продукции, тем большая доля активов и обязательств будет распределена на этот сегмент продукции.

Формирование учетной политики для целей управленческого учета является одним из важных этапов постановки управленческой учетной системы предприятия.

Предусматривает привлечение иностранного капитала, внешние займы для активизации предпринимательства, формирование рыночной инфраструктуры, а также наращивание экспортного капитала отдельных регионов, которые нуждаются ускоренного развития.

Управленческая политика

Основной ее целью является создание единой системы регионального управления, отвечающей задачам регионального развития. Государственная региональная политика выступает как база для достижения социально-экономического развития региона и должен реализовывать постепенный перенос акцента на управлении социально-экономическими процессами с государственного на региональный уровень управления, который предусматривает предоставление более широких компетенций местным представительным и государственным исполнительным органам. В сфере региональной экономики такими функциями областных государственных администраций гипотетически должны стать управлению государственным имуществом, земельными и отдельными стратегическими природными ресурсами, осуществление приватизации, демонополизации и тому подобное. Базовыми для формирования и реализации такой политики выступают механизмы реализации государственной региональной политики, опирающихся на стратегию социально-экономического развития региона и включают меры экономического и финансового обеспечения: выделение в составе государственного бюджета средств для финансовой поддержки депрессивных регионов, создание дееспособных и экономически самодостаточных территориальных общин способом их объединения, завершение передачи в коммунальную собственность государственного имущества и других объектов различных форм собственности. Этому должно способствовать реализация политики социально-экономического развития региона в соответствии с ее обоснованной цели, с привлечением таких механизмов: реализации государственной региональной политики; институциональных рыночных преобразований; обоснование рационального использования природно-ресурсных и производственных факторов развития; совершенствование управленческих решений.

Определяющая цель государственной региональной экономической политики со всем многообразием Ее формулировок - это воспроизведение соотношение между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Экономические цели включают оживление производства в депрессивных регионах, создание полюсов роста и зон эффективного предпринимательства, усиление межрегиональной экономической интеграции и тому подобное. Среди главных социальных целей региональной политики - приоритетное рост занятости и доходов населения, улучшение социальной инфраструктуры и расширения доступности общественных благ в наиболее отдаленных регионах. Принцип социальной справедливости в региональном аспекте заключается в том, что граждане и социальные группы должны иметь равные возможности працезабезпечення, получения доходов и общественных благ независимо от места жительства. Реализация этого принципа (его еще называют идеей "территориальной солидарности") требует перераспределения финансовых ресурсов от более материально обеспеченных к менее обеспеченных (тем более кризисных) регионов.

На стадии экономического роста государство должно больше финансовых возможностей для справедливого межрегионального перераспределения средств. В условиях сокращения государственных доходов, например, в случае уменьшения налоговых поступлений вследствие экономического спада государство вынуждено, с одной стороны, стимулировать регионы, которые имеют наибольшие перспективы для возобновления экономического роста, а с другой - ограничиваться социальной поддержкой только тех регионов, население которых находится в тяжелом положении. Естественно, что изменение политики межрегионального перераспределения может вызвать недовольство, а то и сопротивление или "богатых", или "бедных" регионов. В частности, представители упади и простые граждане западных земель Германии критикуют политику масштабной помощи восточным, постсоциалистическим землям страны. Определенные коллизии между регионами-донорами и регионами-реципиентами наблюдаются во многих странах, осуществляющих активную региональную политику.

В идеологии государственной региональной экономической политики преобладает ныне представление, что главным ее объектом являются разнообразные региональные (пространственные) различия, ощутимая разница в уровнях развития занятости, доходов, условиях предпринимательства и тому подобное. Из этого следует, что главная задача государственной региональной политики - минимизировать неровности, позволяющих возникновения социальных конфликтов и препятствуют социально-экономическому развитию страны в целом. Итак, вывод здесь один: для того, чтобы определить задачи государственной региональной экономической политики и средства их решения, необходимо выявить основные неравномерности и факторы, которые обусловливают.

К наиболее распространенным факторов региональных особенностей относятся:

o резкие разногласия природно-климатических условий жизни и предпринимательства в отдельных регионах страны;

o масштабы, качество и направления использования природных ресурсов, определяющих "производительность" регионов. Этот фактор влияет не только на сельское хозяйство, рыболовство, добыча полезных ископаемых и лесное хозяйство, но и на условия экономической деятельности и жизни людей;

o периферийное или глубинное размещения региона, вследствие чего повышаются транспортные расходы, сужается рынок сбыта;

o устарела структура производства, запаздывание с введением инноваций;

o агломерационные преимущества (большое перекресток в регионе межотраслевых связей и развитая инфраструктура) и агломерационные недостатки (перенаселения)

o стадия технологического развития, который определяется преобладанием определенных видов производства и производственно-технологических состояний;

o демографические различия (структура населения, динамика воспроизведения, в том числе обусловлена этнически религиозными особенностями)

o различия в предпринимательской климате (налоговая система, степень контроля над фирмами и т.п.);

o политические и институциональные факторы (например, степень региональной автономии)

o социально-культурные факторы (степень урбанизации, образованность населения, наличие научных и культурных центров и т.д.).

Итак, государственная региональная политика не может не быть многоуровневой, ее субъектами являются законодательные и исполнительные органы власти центра и регионов, органы местного самоуправления, а также различные межрегиональные ассоциации. Принципы, организация, методы, формы государственной региональной политики в различных странах существенно различаются.

Анализ зарубежных исследований по проблемам территориального развития свидетельствует о разнообразии методов устранения или сокращения региональной неравенства в развитых странах. Несомненный интерес вызывает опыт размещения предприятий высокотехнологичных отраслей в экономически и социально отсталых районах с остатками трудовых ресурсов, природными ограничениями круглогодичной сельскохозяйственной занятости (создание технопарков, центров нововведений, "технополисов").

Одним из методов, широко практикуются в государственной региональной политике, является создание "полюсов роста": избираются пункты, благоприятные по ресурсов или географического расположения; в дальнейшем каждый такой пункт, обеспеченный инфраструктурными сооружениями и производственными предприятиями, превращается в "центр развития". Такое преобразование становится важным фактором регионального экономического развития, во многом оно связано с той ролью, которую "полюса" играют в совершенствовании разработок, осуществляемых высшими учебными заведениями, а также в изготовлении новых видов промышленной продукции, пригодных для реализации на рынке. Такие "полюса роста" проблемных регионов призваны постепенно вывести их экономику из состояния депрессии.

Важной частью системы государственного управления территориальным развитием целевые программы общенационального, региональных, местных уровней. Они, кстати, широко применяются в странах ЕС. Так, в Германии с помощью государственных целевых программ развиваются две трети земель. Также государственные программы стимулируют развитие 40% территорий в Великобритании, 90% - в Норвегии. Программы регионального развития, региональные бюджетные фонды созданы во всех странах ЕС.

В современных условиях региональные программы должны выполнять роль активного метода регулирования рыночной экономики, интеграции государственных, коллективных, частных интересов, мобилизации усилий для проведения активной региональной политики. Региональные целевые программы - это инструменты прямого влияния государства на формирование рыночных отношений того или иного региона, обеспечение принципов саморегулирования и целенаправленности его развития. Такие программы должны учитывать и опираться на преимущества и возможности геополитического положения региона и его материальной базы для рационального использования природно-ресурсного и производственно-экономического потенциала региона Это должно происходить на основании интенсификации составляющих и факторов роста, а также приоритетов рыночного реформирования отношений собственности, улучшение условий труда и среды жизнедеятельности населения, особенно по решению проблемы занятости, преодоления негативных демографических тенденций и улучшения экологического состояния окружающей среды.

Соответственно, материальная база развития и размещения производительных сил региона, включая совокупность всех видов природных ресурсов с учетом транспортно-эксплуатационного качества и экономической целесообразности хозяйственного использования природных ресурсов, прежде всего минерально-сырьевых, определяет специализацию региональной экономики и является фактором развития производства региона.

Управление - систематическое, целенаправленное воздействие субъекта управленческой деятельности на управляемый объект с целью его упорядочения, сохранения и развития. Но процесс управления не сводится только к «воздействию» субъекта на объект, а предполагает также и обратную связь или, иными словами, «ответную реакцию» управляемой системы на воздействие управляющего субъекта.

Таким образом, возникает взаимодействие между субъектом и объектом управления.

Общество (политическая система), как и любая система, подвержено действию различных регуляторов, в том числе и стихийных. Управление - высшая форма сознательного регулирования процессов функционирования и развития системы.

Структура управления состоит из следующих основных элементов:

Субъект управления - индивид, группа, организация, социальный (политический) институт, являющиеся носителями управленческого воздействия на объект.

Объект управления - социальная (политическая) система (общество, социальная общность, организация, индивид и т. п.), на которую направлены все виды управленческого воздействия.

Ресурсы управления - это все то, что может «заставить» управляемый объект выполнять распоряжения (указания, приказы) субъекта. Это может быть: материальное вознаграждение, физическое принуждение, харизма и властные полномочия субъекта управления, моральные и правовые нормы, традиции, идеи, и другое.

Цель управления - сохранение стабильного функционирования управляемого объекта, дальнейшее его развитие или перевод объекта в новое качественное состояние (реформирование).

Политика является лишь одним из видов управления социальными отношениями в обществе. Кроме политических, существуют и другие виды управления: административные, правовые, экономические, социокультурные и т. д. Политическое управление благодаря тому, что обладает монополией на политическую власть в обществе, доминирует над всеми другими видами управления. Поэтому там, где все иные виды управления в решении возникающих общественных проблем и конфликтов оказываются малоэффективными, возникает необходимость применения политических методов, опирающихся на силу власти. Именно атрибут власти и возможность ее применения отличает политическое управление от всех остальных его видов.

Политическое управление - это одна из форм взаимодействия субъектов в связи с разработкой, принятием и реализацией политических решений. В его основе такие ключевые понятия, как управление, политика, государство, власть. Каждое из них придает политическому управлению свою специфику и пределы компетенции: 1)

являясь одной из разновидностей управления, политическое управление в решении функциональных задач «использует» многие принципы и методы общей теории управления; 2)

с позиции государства политическое управление является одним из видов государственного управления наряду с такими видами, как административное, экономическое, социальное и другие; 3)

с точки зрения политики политическое управление не есть только прерогатива государства, а входит в компетенцию всей политической системы. В этом смысле политическое управление в демократической политической системе значительно шире государственного управления; 4)

понятие власти в политическом управлении предполагает отношения господства и подчинения, возникающие между субъектом и объектом управления.

Существует несколько подходов к определению понятия и сущности политического управления.

Первый подход исходит из того, что в основе политического управления находятся классовые антагонистические противоречия, а сущность самого управления заключается в организованном насилии господствующего класса по отношению к порабощенным классам. Такой подход называется классовым или марксистским.

Второй подход предполагает лишь субъект-объектные отношения в системе политического управления, когда основной субъект политики (правящая партия, определенные государственные органы) разрабатывает и принимает политические решения, а исполнительно-распорядительные структуры исполняют принятые решения.

При таком подходе управление имеет политический характер лишь для доминирующих в обществе и госу- дарстве институтов политической власти, а исполнительно-распорядительная деятельность является только средством реализации политической воли.

Третий подход основывается на том, что в тоталитарных и авторитарных политических системах происходит поглощение политических отношений административными и превращение политического управления в административное, предполагающее монополию государства на власть и управление. В истории России административное управление нередко приобретало форму безальтернативного политического принуждения и прямого физического насилия60.

Четвертый подход предполагает, что для политического управления наиболее характерными являются субъект-субъект- ные отношения, при этом не исключаются и субъект-объектные отношения. Это особая сфера взаимодействия между субъектами политики и управления по поводу разработки, принятия и реализации политических решений, когда ни одна из позиций не является безусловно доминирующей, когда существует постоянная необходимость диалога и поиска компромиссов, когда управленческие решения направлены на разрешение общественно значимых проблем".

Каждый из представленных выше подходов к определению понятия и сущности политического управления имеет теоретические обоснования и практические примеры в истории различных стран. Но в наибольшей степени современным представлениям о политическом управлении соответствует четвертый подход, который предполагает как субъект-субъектные, так и субъект-объект- ные политические отношения. Например, в период выборов представителей в законодательные и исполнительные органы власти социальные группы (избиратели) функционируют как субъекты политического управления. От их политической воли (политического выбора) во многом зависит кадровый состав выборных органов власти и проводимая ими политика.

После избрания выборные институты функционируют как субъекты политического управления, а объектами их управления становятся, в частности, большие и малые социальные группы общества. Но это не исключает участия гражданского общества и отдельных его структур в разработке и принятии политических решений как непосредственно (выборы, референдум, митинги, демонстрации, общественное мнение и другие), так и опосредованно, через своих представителей в государственных органах и институтах гражданского общества.

Такой подход к политическому управлению является наиболее характерным для демократических стран, в которых имеются правовое государство и развитое гражданское общество. Кроме того, политическое управление предполагает наличие эффективной нормативно-правовой системы («правил игры»), которая не позволяет ни одному субъекту занять доминирующие позиции и навязывать свою волю другим. Ведь политическое управление должно учитывать все многообразие общественных интересов; обладать цивилизованными методами урегулирования возникающих конфликтов и искусством компромиссов и консенсуса.

Демократическая система политического управления представляет собой непрерывный процесс взаимного учета и согласования общественных интересов на всех стадиях разработки, принятия и реализации управленческих решений. Это такая система политических отношений, в которой субъекты и объекты управления находятся в постоянной взаимозависимости друг от друга, когда прямая и обратная связь как бы уравновешивают друг друга.

Но если в стране нет развитого гражданского общества и правового государства, то демократический вариант политического управления в принципе невозможен.

В современной политологической литературе термин «политическое управление» используется достаточно широко. Однако его трактовка характеризуется большим разбросом мнений. Существует примерно столько определений политического управления, сколько исследователей в данной области. Поэтому для уяснения сущности этого феномена, его места и роли в управлении обществом необходимо, в первую очередь, разобраться в смысле понятий «политика» и «управление». История политической науки свидетельствует, что их содержание и формы не остаются неизменными, детерминированы широким кругом факторов, органически связаны с закономерностями социального прогресса, имеют специфические особенности их проявления в различные исторические эпохи и в разных обществах.

Термин «политика» возник в Древней Греции и образован от слова polis – город-государство. По традиции, восходящей к трудам Аристотеля, основное его содержание связывалось с характеристикой, описанием и анализом форм государственного правления, с тем, что относится к государству. Подобный подход прочно закрепился в политической науке, проблематика которой долгое время практически целиком была посвящена государству. Даже в начале ХХ века в популярном американском учебнике Дж. Гарнера «Введение в политическую науку» утверждалось, что «политическая наука начинается и заканчивается государством».

Существует большое множество определений государства: дескриптивные и нормативные, теологические и светские, философские и юридические, социологические и политологические, либеральные, консервативные и социалистические и т. д. По-разному трактуются и функции этого института, сущность политики. Однако большинство исследователей едины во мнении, что государство является продуктом естественно-исторического развития, своего рода арбитром, координатором и регулировщиком в сообществе людей, определяет общее благо и олицетворяет общую волю всех его членов. Через сеть специальных институтов и учреждений, слой управленцев-профессионалов оно формирует основные «правила игры» и следит за их исполнением, получая в свое распоряжение соответствующие ресурсы и возможности воздействия на общественные процессы и поведение людей. Таким образом, все важнейшие управленческие функции, как и вся политика, замыкаются на деятельности государства. Политика на этом этапе развития, по выражению В. И. Ленина, «есть участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства».

Однако по мере развития общества, создания институтов его самоорганизации (партии, общественные объединения и организации, СМИ и другие институты гражданского общества), а также демократических процедур и механизмов реализации власти (выборы, референдумы) положение в политической сфере существенно меняется. Государство постепенно утрачивает значение единственного инструмента политики. Соединение его с развитым гражданским обществом, обеспечивает демократический характер политической власти. Соответственно корректируется и понимание политики. Политика все чаще рассматривается как особый вид общественных отношений, связанных с использованием институтов публичной (общественной) власти для реализации жизненно важных интересов, потребностей и целей общества. В центре внимания политической науки оказывается не только государство, а власть и вся политическая система. Исследователей занимают проблемы законности притязаний различных субъектов политики на власть, их роль и функции в политической системе, характер и механизмы ее оптимизации, формы и методы воздействия на деятельность государственных органов, кадровая политика и отбор управляющих общественными делами, взаимодействие управляемых и управляющих в ходе разработки, принятия и реализации обязывающих для общества решений.

Механизмы разработки и реализации политики в различных государствах имеют свои особенности. В бывшем СССР, например, политика и управление полностью замыкались на деятельности государства. Наличие КПСС ничего не меняло. Это была государственная партия, которая выполняла в советской политической системе роль ее ядра, руководящей и направляющей силы, функции политического руководства и контроля. Смысл партийного руководства заключался в определении стратегии общественного развития и контроле за ее реализацией через систему государственных и общественных институтов. Область частного интереса и права не принимались в расчет, почти полностью игнорировалась. Государственное управление рассматривалось как управление едва ли не всеми делами общества и индивидов. В социалистической правовой системе отсутствовало деление права на публичное и частное, а конституционное право было превращено в государственное право. Управление как отрасль научного знания развивалась в основном в лоне юридических наук, главным образом административного права.

В западных странах, прежде всего в США, собственность, экономика и управление первоначально провозглашались почти исключительно частным, неполитическим делом. Публичная (общественная) же сфера жизни общества относилась к политико-государственной, но к таковой не сводилась, что привело к многозначности отношений политики и управления. Уже в конце ХIХ века наука публичного управления (public administration) полностью отделилась от частного управления (private administration) и управления бизнесом (business administration) и изучается во многих странах в рамках политической науки, наряду с курсами: сравнительное государственное устройство, публичное право и политическая теория. Этому способствовало то обстоятельство, что в социологии и политической науке этого периода государство рассматривалось как особый механизм управления делами общества.

Несколько позднее, уже в ХХ веке, стремление профессионализировать процесс публичного управления и самих государственных служащих на основе технологий научного менеджмента привело к возникновению в рамках публичного управления новой научной области public policy, что в переводе на русский язык означает – разумный, целесообразный курс (принцип, план, стратегия) действий правительства, организации или отдельного официального лица. В настоящее время эта область публичного управления называется policy science, т. е. наука о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (наука о курсах политики). Она иногда делится на policy analisis (сфокусированный и математический анализ направленной вовне деятельности публичных органов управления и ее воздействия на общество) и на policy making (выработку и формулирование решений, курса этих органов).

Определенные трансформации произошли и в понимании термина «государственная политика». В широком значении слова ее определяют как взаимоотношения правительственных учреждений с их окружением. Так, канадский специалист Лесли Пал рассматривает государственную политику как «направление действий или воздержание от них, выбранное государственными органами для решения определенной проблемы или совокупности взаимно связанных проблем». Британский исследователь Ричард Роуз утверждает, что государственная политика – это «длинная цепь более-менее взаимосвязанных действий, которые имеют определенные последствия для тех, кого они касаются». Американский политолог Д. Истон определяет государственную политику как «авторитарное распределение ценностей для всего общества». Не менее лаконичен А. Каплан, рассматривая государственную политику как «запланированную программу целей, ценностей и действий».

Политическое управление, таким образом, с точки зрения западной политической науки оказалось неразрывно связано с политикой. По мнению наиболее радикально настроенных политологов разделение политики и управления ошибочно как в научном, так и в политическом отношении. Содержание управления определяется политикой, теория управления есть теория политики, а государственная политика рассматривается как политико-управленческая деятельность, реализуемая через систему управления. Чтобы более детально прояснить суть вопроса о сочетании понятий политика и управление, следует учитывать и мнение специалистов в области теории управления. Они считают, что управление – это:

· функция, элемент сложных (в том числе социальных, общественных) систем, обеспечивающий упорядочение структуры, поддержание режима деятельности, способов функционирования и развития систем;

· воздействие на общество путем самонастройки или с помощью общественных институтов (субъектов управления);

· определение программ и целей деятельности субъектов управления, подготовка и принятие решений, организация и контроль исполнения;

· деятельность не только специальных институтов, но и участие в управлении рядовых граждан;

· управление в обществе одной сферой, ведущее, как правило, к изменениям в других сферах.

Таким образом, исходные посылки политологов и специалистов по теории управления почти полностью совпадают, что позволяет утверждать о неразрывности политики и управления, научной и практической значимости учебного курса по политическому управлению.

Наиболее общим объектом политики является общество, все происходящие в нем процессы. В этой связи политическое управление выступает как особая форма управленческой деятельности по регулированию политического процесса, координации, согласованию и реализации разнообразных интересов различных социальных слоев и групп. Политические отношения в данном случае рассматриваются как часть более общей системы общественных отношений. В то же время они являются относительно самостоятельной, саморазвивающейся системой, имеющей свою логику и закономерности развития, устойчивые тенденции которой определяют направления и формы политического управления.

Политическое управление и его технологии основаны на нескольких теоретико-методологических подходах.

Первый подход связан с теорией сложных организаций, в рамках которой выявляются особенности и влияние различных политико-государственных организаций на разработку и реализация управленческих решений и политического курса государства.

Второй подход проявляется в стремлении выявить причины неудач реализации отдельных решений и политического курса. Особое внимание уделяется проблемам контроля и критериям оценки, обоснованию эффективности деятельности субъектов политического управления, взаимоотношениям управленцев с общественностью, взаимодействию государства со структурами гражданского общества.

Третий подход – институциональный, изучает механизмы координации политико-управленческой деятельности между различными уровнями и структурами управления, проблемы децентрализации и деконцентрации в системах государственного управления, организационные условия эффективности политического управления в обществе.

Четвертый подход – политико-экономический, исследует политические курсы субъектов управления, технологии политического управления в различных сферах общества на основе анализа взаимодействия государства, общества и экономики, с использованием таких показателей, как господствующая в обществе политическая идеология, цели и ценности правящей политической партии, результаты выборов, особенности формы правления и деятельности государственных органов власти, структуры государственного бюджета, распределения доходов и пр.

Пятый подход основан на изучении государственного аппарата и государственной службы, политики бюрократии и ее роли в принятии управленческих решений, взаимоотношений бюрократов и политиков, их места в системе политических сил и интересов, проблем политического контроля за деятельностью бюрократии.

Важное методологическое значение для процесса управления имеет определение характера и учет закономерностей политических отношений. Для политического анализа одинаково опасно как упрощенность в понимании детерминированности общественного развития, так и преувеличение роли стохастических общественных процессов. Политический процесс, политические отношения обусловлены, в конечном счете, объективными законами и долговременными устойчивыми тенденциями. Однако в политике и политическом управлении большое значение имеет субъективный фактор, подготовленность политических лидеров, например, а также элемент случайности, трудно предсказуемого стечения обстоятельств. Можно согласится с мнением, что развитие политических процессов носит вероятностный характер. Но сама степень вероятности может быть различной. Многомерность и многовариантность политического процесса, сложность выбора оптимальных управленческих решений предполагает как минимум знание закономерностей, присущих политическим отношениям, а также наличия способности предвидеть, предвосхищать и даже использовать возникающие отклонения от общих закономерностей.

Политическое управление неотделимо от потребностей и интересов человека, наделенного волей, определенными идеалами и ценностными ориентациями, субъективными стремлениями. Наша политическая теория долгое время принижала роль человека как субъекта политической деятельности. Основной акцент делался на участии в управлении народных масс, немногочисленной политической элиты, выдающихся политических лидеров. Это обедняло анализ. Политика и политическое управление действительно имеют дело, прежде всего, с общественными потребностями. Однако их удовлетворение и реализация происходят в тесной связи с духовными и материальными потребностями каждого человека. Как субъект и объект управления человек представляет собой продукт конкретного общества, определенного уровня развития производительных сил и политической системы, в которых он живет и трудится. Его потребности представляют собой объективную основу механизмов управленческого воздействия. Российский философ П. Я. Чаадаев отмечал в свое время, что «единственная действительная основа деятельности, исходящая от нас самих, связана с представлением о нашей выгоде, в пределах того отрезка времени, который мы зовем жизнью». Поэтому «как бы ни было пламенно наше стремление действовать для общего блага, это воображаемое нами отвлеченное благо есть лишь то, чего мы желаем для самих себя, а устранить себя вполне нам никогда не удается: в желаемом нами для других мы всегда представляем нечто свое. И поэтому высший разум, выражая свой закон на языке человека…, предписал нам только одно: поступать с другими так, как мы желаем, чтобы поступали с нами». Социально ориентированной может и должна быть не только экономика, но и политика вообще, обеспечивающая социальную защищенность и развитие личности в широком смысле этого
слова.

Гуманизм политики – это не только приоритет прав человека, но и освобождение теории политики от вульгарного экономизма и технократизма. Мировой опыт свидетельствует о постоянном возрастании политических, социальных, нравственно-психологических факторов в управленческой деятельности. При оценке управленческих решений и курсов политики главным критерием является то, насколько они отвечают личным интересам членов общества. Агрегирование этих интересов посредством политического управления позволяет обеспечивать повышение авторитета государственной власти, ее удержание и упрочение.