Генпрокуратура рф понимает проблемы муниципалов. Прокуратура и органы местного самоуправления Прокуратура и органы местного самоуправления

Генпрокурор РФ дал указание пересмотреть практику работы прокуратуры и органов местной власти

«Местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления» - такое мнение озвучил Генпрокурор Юрий Чайка в ходе межведомственного совещания по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, состоявшемся в Москве в конце декабря 2010 года.

Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых «для галочки» существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельность местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать. Эти тезисы звучали на совещании и в выступлениях Генерального Прокурора РФ Юрия Чайки, Министра регионально развития РФ Юрия Басаргина и многих других участников.

«Состоявшееся совещание - важная веха в развитии российского местного самоуправления – убежден Председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, Председатель Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС) Вячеслав Тимченко, также принимавший участие в совещании - Наша организация осуществляет постоянный мониторинг ситуации в сфере местного самоуправления. И я могу ответственно заявить, что в последние 5 лет отсутствие конструктивного взаимодействия с надзорными органами стало для органов местного самоуправления одной из самых серьезных проблем, пожалуй, такой же серьезной, как отсутствие квалифицированных муниципальных кадров или нехватка средств в местных бюджетах. В органах местного самоуправления немало людей, которые искренне стремятся обеспечивать развитие своих городов и поселков, повышать качество жизни граждан. Но именно они и не находят взаимопонимания и поддержки у надзорных и проверяющих органов».

В 2008 году «Всероссийский Совет местного самоуправления» провел специальный опрос на эту тему, в котором приняло участие 1476 руководителей муниципальных образований. Опрос выявил ряд системных проблем, характерных для большинства субъектов РФ.

Прежде всего, это огромное количество прокурорских запросов и проверок с которыми сталкивается практически каждое муниципальное образование. Некоторые из них получили в течение полутора лет свыше 500 запросов и, кроме того, в этот же период было проведено более 100 проверок их деятельности.

В городских округах и крупных городских поселениях в подготовке ответов на обращения из прокуратуры задействовано в среднем от 15 до 25 человек, при этом затрачивается от получаса до 4 часов (в «сложных» случаях – до 24 часов и больше). Зачастую ответы на обращения от муниципалитетов требует давать в кратчайшие сроки, иногда – в течение нескольких часов. При этом позиция представителей прокуратуры по данным срокам чаще всего является бескомпромиссной. В случае нарушения сроков ставится вопрос о «несвоевременном предоставлении информации», «непредставлении информации», «нарушении требований прокурора».

Озабоченность руководителей муниципальных образований вызывает и тот факт, что органы прокуратуры нередко используют инструмент запроса в органы местного самоуправления для получения разного рода информации, не связанной с решением вопросов местного значения или исполнением муниципалитетами отдельных государственных полномочий. Нередко представители прокуратуры направляют повторные требования по одним и тем же вопросам. И если учесть, что кроме органов прокуратуры муниципалов постоянно проверяют и другие ведомства: пожарная охрана, санитарно-эпидемиологические, ветеринарные службы и т.д., то можно себе представить, какой объем документооборота ежегодно и ежемесячно обрушивается на каждое муниципальное образование и насколько это отрывает сотрудников местных органов власти от непосредственного исполнения своих функций – удовлетворения потребностей граждан.

Еще одной проблемой является то, что зачастую содержание запросов не соответствует действующему законодательству. Опрос выявил многочисленные факты расхождения требований сотрудников надзорных органов с ранее вынесенными по соответствующим предметам решениями (позициями) судов, вышестоящих органов прокуратуры.

Одной из самых сложных проблем является неисполнимость многих требований органов прокуратуры в связи с недостаточным финансированием деятельности органов местного самоуправления.

Очевидно, что сложившаяся ситуация требовала серьезного обсуждения с участием различных федеральных министерств и ведомств, представителей региональных и местных властей. Именно поэтому на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, проходившем в Астрахани в 2009 году под руководством Председателя Правительства РФ, «Всероссийский Совет местного самоуправления» заострил внимание на существующей проблеме.

Прозвучавшая в выступлениях представителей муниципального сообщества тревога была воспринята Владимиром Путиным, который дал поручение обратить на рассматриваемую тему особое внимание и провести совещание с участием всех заинтересованных сторон. Декабрьское совещание в Генеральной прокуратуре стало, по сути, одним из шагов по исполнению данного поручения.

Выступая на совещании, Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка отметил: «мы проанализировали ситуацию, и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества. Должен признать, - что определенная часть прокуроров, действительно чрезмерно активно осуществляет надзорные мероприятия в сфере местного самоуправления. …генеральной прокуратурой выявлялись факты, - продолжает Юрий Чайка, - когда прокурорами на местах искусственно увеличивались показатели своей работы: в органы муниципальной власти вносились необоснованные акты реагирования, опротестовывались нормативные документы, утратившие силу, запрашивалась излишняя информация. Повышенное внимание органов прокуратуры обусловлено большим количеством нарушений в работе органов муниципальной власти. Но и местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления», - считает Генпрокурор РФ.

Участники совещания обсудили и другие меры по совершенствованию процедур контроля за деятельностью муниципальных образований. В частности, обсуждалась возможность распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления. Данные меры, в частности, могли бы упорядочить плановые проверки как со стороны прокурорских работников, так и со стороны других ведомств.

По итогам мероприятий принят целый ряд решений, который, по оценке участников совещаний, в случае успешной реализации, способен существенно повлиять на ситуацию.

В соответствии с поручением Генерального Прокурора в первой половине 2011 года в федеральных округах пройдут межведомственные совещания с участием прокурорских работников, а также представителей региональных отделений Общероссийского конгресса муниципальных образований, Всероссийского совета местного самоуправления, иных общественных объединений органов МСУ, в ходе которых будут обсуждаться пути совершенствования взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований.

Прокурорам субъектов РФ рекомендовано: «принимать меры к исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений из органов МСУ, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований. В ходе осуществления прокурорского надзора, в том числе при внесении актов реагирования на допущенные органами МСУ нарушения, всесторонне и объективно оценивать сложившуюся ситуацию, а также возможные негативные последствия исполнения требований прокурора. При проведении проверок исполнения законодательства уполномоченными органами государственного контроля обращать внимание на адекватность их требований в адрес представительных и исполнительных органов местного самоуправления».

Министерству регионального развития предложено выработать методические рекомендации по вопросам исполнения законодательства о местном самоуправлении для прокурорских работников, а также подготовить методические пособия по правоприменительной практике в сфере муниципального законодательства, отражающие специфику местного уровня управления.

В соответствии с решением межведомственного совещания «Всероссийский совет местного самоуправления», другие заинтересованные организации в течение 2011 года будут «анализировать проблемы, возникающие при проведение органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий. И при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов МСУ информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов РФ с приложением копий соответствующих документов».

«Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок, - отметил Юрий Чайка. – Это позволит через взаимодействие с контрольно-надзорными ведомствами и органами местной власти исключить случаи бессистемности в требовании информации, формализма и непринципиальной позиции прокуроров при внесении актов реагирования. Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора. Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат. И в случае, если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров», - подчеркнул Генпрокурор РФ.

Практика реализации прокуратурой Амурской области предусмотренных ст. ст. 4, 7 Закона о прокуратуре РФ полномочий участия прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов власти и местного самоуправления, их информирования о состоянии законности и правопорядка в регионе, мерах, принятых органами прокуратуры по их укреплению, свидетельствует об организации на постоянной основе взаимодействия прокуроров с органами власти и местного самоуправления, разработке указанными органами в рамках компетенции на основе предложений прокуроров соответствующих мероприятий с целью улучшения состояния законности и правопорядка в регионе.
Так, стало традицией ежегодное выступление прокурора области на заседаниях Законодательного Собрания области с информацией о состоянии законности в регионе. В канун 20-летия Конституции РФ тема отдельного выступления прокурора на конференции, организованной представительным органом, была посвящена состоянию конституционной законности. В связи с произошедшим в августе - сентябре 2013 года крупномасштабным наводнением в области вопросам взаимодействия с органами власти и местного самоуправления уделено самое пристальное внимание. Еженедельно прокуроры всех уровней принимают участие в заседаниях комиссий по чрезвычайным ситуациям, что позволяет получать информацию из первых рук, оперативно реагировать на нарушения закона, принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан. В этот период особенно важно взвешенно принимать меры реагирования во избежание негативных последствий прокурорского вмешательства. Практически ни одно заседание представительных и исполнительных органов не обходится без участия прокуроров.
По отдельным вопросам состояния законности прокуроры направляют информацию в органы власти и местного самоуправления, в 2013 г. направлено 309 таких информационных сообщений (в 2012 г. - 293).

Активно применяются иные формы взаимодействия, к примеру семинары-совещания с участием представителей органов власти и местного самоуправления по наиболее актуальным вопросам обеспечения законности в различных сферах правоотношений. На постоянной основе как на уровне области, так и на уровне городов и районов области при прокуратурах действуют межведомственные рабочие группы по обеспечению законности в сфере нормотворчества.
В результате своевременного взаимодействия некоторые вопросы находят свое правильное решение и не требуют в дальнейшем прокурорского вмешательства.
Примером взаимодействия является прошедший по инициативе ассоциации "Совет муниципальных образований Амурской области" 6 июня 2014 г. 2-й съезд руководителей муниципалитетов Приамурья, в работе которого принял участие и выступил с докладом "Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления" первый заместитель прокурора области.
На съезде шел разговор представителей муниципалитетов, всех ветвей власти о важнейших задачах, стоящих перед местным самоуправлением.
В докладе прокурора было отмечено, что местное самоуправление - важная основа конституционного строя РФ, решающее значительную часть вопросов, непосредственно затрагивающих права и интересы граждан.
Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления - традиционно одно из важнейших направлений прокурорского надзора. В современный период меняются подходы к организации прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления, происходит усиление межведомственного взаимодействия.
Прокуратурой области активизирован прокурорский надзор за законностью муниципальных нормативных правовых актов, акцент перенесен на превентивную работу с проектами таких актов.
Совместно с муниципалитетами прокуроры участвуют в нормотворческом процессе, инициируют разработку и принятие правовых актов, проводят их антикоррупционную экспертизу, систематически информируют ОМС о состоянии законности и правопорядка, необходимости приведения нормативных актов в соответствие с изменившимся законодательством.
В результате проведения такой целенаправленной работы в 2013 г. уменьшилось число оспоренных прокурорами незаконных актов (почти на 40%). В текущем году указанная тенденция сохраняется, оспорено на 28% меньше актов, чем за аналогичный период прошлого года, в том числе 108 уставов муниципальных образований.

В 2013 г. прокурорами изучено свыше 6 тыс. проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, каждый четвертый из них требовал корректировки, принято участие в 400 заседаниях, совещаниях, рабочих встречах органов местного самоуправления. Внесено более 300 значимых проектов, по результатам мониторинга направлено около 1900 предложений о совершенствовании муниципального законодательства. Превентивная работа с проектами муниципальных правовых актов, участие в нормотворческом процессе органов местного самоуправления продолжается и в 2014 г.
В целях совершенствования взаимодействия и углубления сотрудничества с представительными и исполнительными органами местного самоуправления в 2013 г. прокурорами проведено 46 совещаний, заседаний и встреч, 60 лекций и 29 семинаров с должностными лицами органов местного самоуправления области. Сложилась положительная практика проведения прокуратурой области семинаров-совещаний с главами администраций, председателями представительных органов местного самоуправления, в том числе с участием специалистов управления Минюста России по Амурской области и других контролирующих органов.
В прокуратуре области на постоянном контроле находится исполнение органами местного самоуправления законодательства по вопросам местного значения. Работа планируется с учетом анализа состояния законности на поднадзорных территориях, информации, получаемой прокурорами на заседаниях органов местного самоуправления, при изучении проектов нормативных правовых актов.
Так, устойчивая работа системы жилищно-коммунального хозяйства является залогом соблюдения прав граждан на получение услуг жизнеобеспечения, в связи с чем внимание прокуроров ежегодно акцентируется на подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к очередному отопительному периоду. С учетом анализа состояния законности и практики прокурорского реагирования прокуроры в органы местного самоуправления направили 11 информационных сообщений о необходимости дополнительного включения в план подготовки к отопительному периоду 2014 - 2015 гг. объектов, на которых во время отопительного периода 2013 - 2014 гг. происходили технологические сбои. По результатам рассмотрения информации прокуроров органы местного самоуправления в планы подготовки к следующему отопительному периоду включили 32 объекта, ремонт которых запланирован на летний период 2014 года, тогда как в предыдущий период было включено 90 объектов. Министерство ЖКХ области на основании представленных органами местного самоуправления планов подготовки к следующему отопительному периоду 30 апреля 2014 г. утвердило сводный план подготовки объектов ТЭК и ЖКХ к отопительному периоду 2014 - 2015 гг. Этот план прокуратурой области 5 мая 2014 г. направлен территориальным прокурорам для использования в надзорной деятельности, обеспечения надзора за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
С учетом приоритета обеспечения законности местных бюджетов особое внимание органов прокуратуры области сконцентрировано на организации прокурорами городов и районов тесного взаимодействия с органами местного самоуправления в целях проведения превентивной работы в рамках надзора за исполнением бюджетного законодательства. В ноябре - декабре каждого года прокуроры изучают проекты решений органов местного самоуправления о бюджете на очередной год и последующие периоды. При наличии оснований главам органов местного самоуправления на стадии принятия решений направляются соответствующие замечания, которые также озвучиваются на заседаниях. Так, при формировании и принятии местных бюджетов на 2014 г., плановый период 2015 - 2016 гг. на 187 проектов решений о местных бюджетах были направлены замечания по 527 вопросам, которые учтены - органами местного самоуправления приняты НПА с соблюдением действующего законодательства. Отлаженная система взаимодействия прокуроров с органами местного самоуправления позволила пресечь нарушения закона, обеспечить принятие местных бюджетов с соблюдением законодательства.
Особое внимание уделяется вопросам законности расходования бюджетных средств и использования муниципального имущества.
Основная часть выявленных прокурорами нарушений закона связана с необеспечением реализации муниципальных программ, неэффективным использованием бюджетных средств, недостаточным планированием расходов на решение вопросов местного значения, невыполнением органами местного самоуправления переданных полномочий, отсутствием финансового контроля либо его ненадлежащей организацией.
Вопросы обеспечения законности и правопорядка при ликвидации последствий крупномасштабного наводнения, произошедшего в августе - сентябре 2013 года, продолжают оставаться на особом контроле органов прокуратуры области. Реализованы мероприятия, направленные на эффективное обеспечение надзора в период действующего чрезвычайного положения: ведется постоянный мониторинг ситуации, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, местного самоуправления при реализации ими полномочий по ликвидации последствий ЧС. С целью оперативного принятия необходимых решений своевременно оказывалась правовая помощь как органам власти и местного самоуправления, так и пострадавшим гражданам.
Надзорными мероприятиями охвачены вопросы своевременного восстановления прав пострадавших граждан, объектов жилья, социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, пострадавших в результате крупномасштабного наводнения, а также противодействия правонарушениям в сфере расходования выделенных на эти цели бюджетных средств.
Наиболее распространены нарушения в деятельности органов местного самоуправления при реализации полномочий по признанию граждан пострадавшими от ЧС и включении в списки пострадавших, в ходе предоставления мер социальной поддержки, связанных с восстановлением жилищных прав граждан, нарушения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, нарушения процедуры обследования жилья и другие.
Всего в деятельности органов местного самоуправления прокуроры с момента введения режима ЧС выявили 308 нарушений (более 50% всех нарушений законов), из них 145 нарушений при формировании и направлении списков пострадавших граждан; 126 нарушений сроков и процедуры проведения обследований помещений; 22 нарушения при информировании граждан; 15 нарушений при проведении капитального ремонта жилья.
Прокуратурой области, прокурорами городов и районов приняты дополнительные меры по исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования материалов, статистических данных и иных сведений от органов местного самоуправления, обеспечивается соответствие требований в адрес руководителей органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий возложенным на них функциям.
В результате принятых мер территориальными прокурорами в 2013 г. было направлено на 19% меньше требований и запросов в органы местного самоуправления по сравнению с 2012 г. (4153 - 5135). Из них с трехдневным сроком исполнения - только 5% (230) от общего числа. Указанная тенденция сохраняется и в текущем году.

Органы власти всех уровней активно используют информационные технологии (сайты, Интернет). В нарушение Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" не все муниципальные образования области имеют официальные сайты в информационно-коммуникационной сети Интернет ввиду отсутствия материально-технической базы и достаточного финансирования для обеспечения работы системы. В 29% муниципальных образований области объем размещаемой на сайтах информации не соответствует установленным требованиям.
Необходимо отметить, что с 1 января текущего года введен новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на органы прокуратуры возложены дополнительные полномочия по формированию ежегодного плана проведения проверок деятельности органов местного самоуправления, определен порядок направления, рассмотрения проектов планов органов государственного контроля о проведении таких проверок. Плановые проверки не могут проводиться чаще, чем один раз в два года.
В настоящее время продолжается реформа местного самоуправления.
В связи с принятием 27 мая текущего года Федерального закона N 136-ФЗ внесены существенные коррективы в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности:
- Закон дополнен положениями о городском округе с внутригородским делением и о внутригородском районе, в которых также возможно осуществление местного самоуправления;
- предусмотрена возможность перераспределения полномочий между муниципальными образованиями различного уровня.
Внесенные изменения потребуют принятия региональных и муниципальных нормативных правовых актов, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным и областным законодательством.
В целях совершенствования взаимодействия органов прокуратуры и местного самоуправления прокуратурой области предложено проведение совместных мероприятий:
- прокурорами районного звена с должностными лицами органов местного самоуправления совместных приемов граждан по вопросам реализации возложенных на органы местного самоуправления полномочий;
- учебно-методических занятий органов местного самоуправления и органов прокуратуры по разъяснению полномочий контрольно-надзорных органов при проведении проверок;
- обобщений и распространения положительной практики деятельности органов местного самоуправления советами муниципальных образований, участия в подготовке модельных муниципальных нормативных правовых актов.
Кроме того, по-прежнему сохраняют актуальность такие вопросы, требующие согласованных действий, как осуществление органами местного самоуправления полномочий по подготовке к новому отопительному периоду, муниципального жилищного контроля, а также эффективного использования бюджетных средств на строительство и капитальный ремонт жилых домов до реального устранения нарушений прав каждого пострадавшего от стихии гражданина.
Взаимодействие органов прокуратуры области с органами власти и местного самоуправления продолжает оставаться ключевым направлением деятельности прокуратуры Амурской области, позволяющим эффективно осуществлять надзор в различных сферах правоотношений и своевременно влиять на состояние законности.

Обсуждались на межведомственном совещании, состоявшемся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых для галочки, существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельностью местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать. Эти тезисы звучали на совещании и в выступлениях Генерального прокурора РФ Юрия Чайки, министра регионального развития РФ Виктора Басаргина и многих других участников.

«Я могу ответственно заявить, что в последние 5 лет отсутствие конструктивного взаимодействия с надзорными органами стало для органов местного самоуправления одной из самых серьезных проблем», – убежден председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, председатель Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС) Вячеслав Тимченко, также принимавший участие в совещании.

Прежде всего речь идет об огромном количестве прокурорских запросов и проверок, с которыми сталкиваются муниципальные образования . И если учесть, что кроме органов прокуратуры муниципалов постоянно проверяют и другие ведомства , то можно себе представить, какой объем документооборота ежегодно и ежемесячно обрушивается на каждое муниципальное образование и насколько это отрывает сотрудников местных органов власти от непосредственного исполнения своих функций – удовлетворения потребностей граждан. Еще одной проблемой является то, что зачастую содержание запросов не соответствует действующему законодательству.

Выступая на совещании, Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка отметил: «Мы проанализировали ситуацию и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества. Должен признать, что определенная часть прокуроров действительно чрезмерно активно осуществляет надзорные мероприятия в сфере местного самоуправления». Участники совещания обсудили также возможность распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления.

По итогам совещания принят целый ряд решений по совершенствованию взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований. Прокурорам субъектов РФ рекомендовано «принимать меры к исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений из органов МСУ, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований».

В соответствии с решением межведомственного совещания «Всероссийский совет местного самоуправления», другие заинтересованные организации в течение 2011 года будут «анализировать проблемы, возникающие при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий. И при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов МСУ информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов РФ с приложением копий соответствующих документов».

«Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок, – отметил Юрий Чайка. – Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора . Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат. И в случае если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров».

Текст выступления Генерального прокурора РФ Юрия Чайки:

«Уже не в первый раз Генеральная прокуратура проводит совместные совещания с федеральными органами исполнительной власти по насущным вопросам нашей работы. Как показала практика, такое взаимодействие дает хорошие результаты.

Минрегион России осуществляет важные функции по выработке государственной политики в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Поэтому мы по многим вопросам взаимодействуем с этим ведомством. Сегодняшнее совещание – особенное, так как в нем, помимо руководителей и представителей федеральных органов исполнительной и законодательной власти , членов Общественной палаты, принимают участие руководители Всероссийского совета местного самоуправления, мэры крупных городов и главы администраций сельских поселений .

Обсуждаемая тема оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, контрольно-надзорных ведомств и органов прокуратуры волнует всех. В современных условиях ответственность властей всех уровней возрастает. Важно не только знать ситуацию на местах, но и находить новые формы совместных действий. Мы проанализировали ситуацию, и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества.

Хотел бы начать с оценки общей ситуации.

За время, прошедшее с начала муниципальной реформы, органами местного самоуправления была проделана большая работа. Местная власть стала полноценно работать на самом близком к населению уровне – на территории городов и сельских поселений. Она приняла на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению повседневной жизни людей на местах, включающие управление муниципальной собственностью , формирование и исполнение местного бюджета , обеспечение граждан жильем и предоставление коммунальных услуг , а также охрану общественного порядка.

Поэтому вопросы законности в деятельности органов местного самоуправления находятся под пристальным вниманием органов прокуратуры.

Сейчас прокуроры выполняют широкий спектр надзорных функций. Это – и надзор за исполнением федерального и регионального законодательства, соблюдением прав и свобод граждан, и участие в правотворческой деятельности.

Прокурорская практика свидетельствует, что, к сожалению, совершенствование системы местного самоуправления не обходится без объективных трудностей. Нарушения законов со стороны органов местного самоуправления широко распространены и их количество практически не снижается.

В 2009 г. их выявлено около 900 тыс., а за 9 месяцев 2010 г. уже почти 720 тыс., из них четверть – связаны с изданием незаконных правовых актов . При этом чаще субъектами нормотворчества допускались нарушения в таких сферах регулирования, как размещение государственных заказов , бюджетные, градостроительные, земельные и жилищные отношения, жилищно-коммунальное хозяйство , муниципальная собственность.

В этой связи основную цель нашего сегодняшнего совещания я вижу в том, чтобы попытаться, прежде всего, найти оптимальный баланс проверочных мероприятий и разработать механизмы, которые обеспечат скоординированную работу органов местного самоуправления и прокуратуры, позволят на полноправной основе осуществлять конструктивное сотрудничество.

Как мы видим, проблем действительно много. Повышенное внимание органов прокуратуры обусловлено большим количеством нарушений в работе органов муниципальной власти. Но в то же время и местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления. Поэтому в такой ситуации полагаю правильным следующее:

Первое. В ходе обсуждения прозвучало, что возрастает количество запросов от различных органов государственной власти к органам местного самоуправления. Причем запрашивается информация по одним и тем же вопросам. Организация проверок между этими органами не скоординирована. Все это негативно сказывается на эффективности работы местных органов.

Инициатива об установлении периодичности проверок в отношении органов местного самоуправления высказывалась нами ранее. Поэтому, мне кажется, было бы целесообразным определить конкретный порядок проведения плановых мероприятий по контролю. Для этого Министерству регионального развития необходимо обсудить с коллегами из Министерства экономического развития вопрос возможности распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления.

По итогам этого обсуждения важно оформить согласованное предложение в Правительство Российской Федерации. Генеральная прокуратура готова подключиться к этой задаче. И если такое решение будет принято, то оно, очевидно, послужит укреплению органов местного самоуправления.

Второе. Как показал наш анализ, документооборот на муниципальном уровне большой и требует значительных затрат как финансовых, так и рабочего времени служащих.

Поэтому уже сейчас на этом уровне начата сложная работа по ведению интернет-сайтов и электронных баз данных . Данная деятельность требует правового и организационного регулирования, главным образом, в части межведомственного электронного взаимодействия.

Для того, чтобы решить эту задачу надо на уровне субъектов Российской Федерации начать формирование сводных электронных баз данных по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти

Я думаю, что Минрегион будет активно работать в этом направлении. Также в свою очередь Генеральная прокуратура может задействовать свои ресурсы для создания такой вертикально-интегрированной системы.

Третье. Во многом от квалификации служащих, их опыта, умения эффективно работать, зависит, насколько комфортно живут люди в городах и районах.

В этой связи органы прокуратуры продолжат оказывать практическую и методическую помощь органам местного самоуправления по повышению уровня правовых знаний муниципальных служащих, совершенствованию деятельности по подготовке муниципальных правовых актов.

Генеральная прокуратура проработает порядок и даст указание, в соответствии с которым прокуроры будут регулярно информировать советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, руководителей местных администраций об изменениях в федеральном законодательстве, затрагивающих их сферу компетенции, представлять сведения о состоянии законности, работе по борьбе с преступностью и других процессах, происходящих в регионах.

Четвертое. Прокуроры осуществляют надзор по многим направлениям. Проверки тех или иных органов регламентируются организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры.

Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок. Это позволит через взаимодействие с контрольно-надзорными ведомствами и органами местной власти исключить случаи бессистемности в истребовании информации, формализма и непринципиальной позиции прокуроров при внесении актов реагирования. Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора. Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат.

И в случае, если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров».

Важным аспектом организационной деятельности местной администрации является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами прокуратуры. «Взаимодействие» в данном контексте следует рассматривать в качестве взаимосогласованной деятельности различных органов, имеющих общие цели и задачи. Основное содержание деятельности органов прокуратуры составляют обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.

Для органов местного самоуправления вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона - лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с органами местного самоуправления, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам надзорной деятельности должна осуществлять с ними в форме взаимодействия.

Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов местного самоуправления составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы.

Будучи включенными в реализацию значимых функций государства, органы местного самоуправления и прокуратуры заинтересованы в поисках наиболее оптимального сочетания форм взаимодействия. Так, органы прокуратуры, обобщая типичные нарушения законности со стороны органов местного самоуправления, доступными им средствами корректируют деятельность последних. В свою очередь, органы местного самоуправления не занимают пассивной позиции в отношении прокуратуры и привлекают ее к нормотворческой, экспертной, консультативно-информационной деятельности на основе соответствующих правовых актов, прежде всего, в превентивных целях.

Конкретными формами взаимодействия прокуратуры с местной администрацией могут быть, например:

1) взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, по предупреждению преступлений и иным вопросам правоохранительной деятельности (в частности, в форме проведения оперативных совещаний главы администрации муниципалитета и прокурора, на которых обсуждается текущее состояние законности). Предварительно рассматриваются наиболее серьезные представления прокурора, обсуждаются обращения главы администрации в прокуратуру и т.п.

2) работа с актами прокурорского реагирования.

Ответы на протесты и представления готовят, как правило, специалисты правового управления, ответы на требования, в основном, готовят юристы, в случае подготовки ответа на требования иными специалистами, юристы осуществляют общий контроль.

Взаимодействие по этим вопросам осуществляется между прокуратурой и начальником правового управления.

3) Участие представителей прокуратуры города в заседаниях коллегиальных органов при администрации муниципального образования (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, комиссия по противодействию коррупции и т.п.)

4) Взаимодействие по организации и проведению экспертизы, антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов местной администрации (проведение совместных семинаров и совещаний по данной тематике и т.д.)

5) Проведение совместных совещаний-семинаров по актуальным вопросам правоприменительной деятельности с участием специалистов органов местного самоуправления и представителей прокуратуры города, например, по реализации Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», по заполнению сведений о доходах и имуществе муниципальных служащих и членов их семей. По итогам таких семинаров готовятся протоколы, в которых обязательно указываются рекомендации для обеих сторон.

6) Размещение материалов подготовленных прокуратурой по правовому просвещению населения муниципалитета, создание совместно с местной администрацией сайтов по данной тематике или размещение предложенной прокуратурой информации на официальном сайте администрации. Материалы по правовому просвещению направляются работниками прокуратуры на адрес электронной почты начальника правового управления, который отслеживает случаи дублирования материалов. Затем начальник правового управления, имеющий код доступа к официальному сайту администрации, размещает материалы на страничке прокуратуры.

7) Публикации в СМИ. Прокуратуре предоставляется возможность размещать свои материалы в местных печатных средствах массовой информации.

На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта общественных отношений и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач.

Рассмотрим некоторые нюансы сотрудничества местной администрации и органов прокуратуры на примере городского округа город Воронеж.

Так, координация взаимодействия между структурными подразделениями администрации и органами прокуратуры возлагается на полномочного представителя главы городского округа в городской Думе – руководителя правового управления.

Акты прокурорского реагирования (представления, протесты), поступившие из органов прокуратуры в адрес главы городского округа, передаются для наложения резолюции полномочному представителю главы городского округа в городской Думе – руководителю правового управления, указания которого в сфере координации этой деятельности обязательны для исполнения всеми должностными лицами администрации.

Рассмотрение актов прокурорского реагирования осуществляется первыми заместителями и заместителями главы администрации с участием структурных подразделений, в отношении которых внесены соответствующие представления или протесты, а также с участием сотрудников правового управления и органов прокуратуры. Подготовка ответов на акты прокурорского реагирования осуществляется профильными структурными подразделениями администрации.

Проект ответа на акт прокурорского реагирования должен быть полным, исчерпывающим по всем требованиям и доводам, изложенным в акте прокурорского реагирования.

При привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования, к ответу в прокуратуру прилагаются копии соответствующих правовых актов о привлечении к дисциплинарной ответственности.

В случае отказа в удовлетворении требований (предложений) акта прокурорского реагирования дается мотивированный ответ с причинами отказа.

Проект ответа на акт прокурорского реагирования подлежит согласованию с первым заместителем или заместителем главы администрации, курирующим профильное структурное подразделение, и правовым управлением. Срок представления на согласование в правовое управление проекта ответа на протест прокуратуры – не позднее чем за 2, на представление – не позднее чем за 3 рабочих дня до дня представления на подпись главе городского округа.

Срок представления на подпись главе городского округа проекта ответа на протест прокуратуры – не позднее чем за 2, на представление – не позднее чем за 3 рабочих дня до дня направления указанного ответа в прокуратуру, установленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Документы, поступившие из органов прокуратуры (за исключением протестов и представлений), регистрируются в управлении по работе с обращениями граждан и документооборота на заместителей главы администрации в соответствии с распределением обязанностей.

Подготовка ответов на запросы информации, поступившие из органов прокуратуры в адрес администрации либо ее структурных подразделений, осуществляется профильными структурными подразделениями администрации. Ответы направляются в органы прокуратуры за подписью руководителя соответствующего структурного подразделения. Копии ответов направляются полномочному представителю главы городского округа в городской Думе – руководителю правового управления.

Ответственными за полноту и достоверность представленной информации, соблюдение установленных действующим законодательством и регламентом администрации сроков подготовки и согласования ответов на запросы информации и акты прокурорского реагирования являются руководители профильных структурных подразделений администрации.

Местное самоуправление - это одна из форм непосредственного осуществления властных функций народом. Оно имеет место в населенных пунктах (селах, районах, городах) РФ, где формируются муниципалитеты, состоящие из главы муниципального образования, его представительного органа, исполнительно-распорядительного аппарата (администрации), контрольного и вспомогательных органов. Члены представительного органа, администрации и глава муниципалитета являются выборными должностями. Регулирует работу органов местного самоуправления Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. акты. Муниципальные образования имеют властные функции и полномочия, например, выплачивают пенсии и пособия гражданам, занимаются социальной опекой, распоряжаются муниципальной казной, землями и имуществом (жилищный фонд, коммунальное хозяйство и т.д.), но самое главное - издают нормативно-правовые акты. Все это требует контроля со стороны органов государственной власти и прокуратуры. Как правило, прокуратуры районов и городов контролируют деятельность соответствующих муниципальных образований, а межрайонные прокуратуры следят за деятельностью сельских, районных муниципалитетов. В отдельных случаях вмешиваются специальные прокуратуры, например, природоохранная прокуратура.

Согласно положениям Закона «О прокуратуре» «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина… прокуратура РФ осуществляет. надзор за исполнением законов. органами местного самоуправления».

В широком понимании прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления - это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры относительно проверки выполнения законов и подзаконных нормативных актов органами местного самоуправления и соответствия принимаемых ими нормативно-правовых актов законодательству РФ, в первую очередь, Конституции.

Задачи этого вида прокурорской надзорной деятельности заключаются в том, чтобы с помощью полномочий прокурора достичь:

Четкого и неуклонного выполнения законов в муниципальных образованиях;

Отмены актов, и прекращение деятельности актов органов местного самоуправления, которые противоречат законам и подзаконным нормативным актам.

Непосредственными объектами этого направления надзорной деятельности прокуратуры выступают органы местного самоуправления.

Осуществляя надзор за общим выполнением законов в сфере местного самоуправления, органы прокуратуры оказывают содействие выполнению задач, которые стоят перед обществом и государством относительно улучшения правопорядка, повышение благосостояния граждан. А также играют важную роль относительно улучшения материального положения, муниципалитетов, обеспечение их прав и законных интересов и т.п. Другими словами, прокуроры, осуществляя свои полномочия в этой сфере, решают, вместе с другими органами и организациями, вопрос политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства. Ведь местное самоуправление в политике РФ было признано основой развития демократического общества.

Согласно статье 21 Закона РФ «О прокуратуре» предметом надзора за соблюдением и правильным применением законов является:

а) соответствие актов, местного самоуправления действующим законам;

б) соблюдение законов о: неприкосновенности личности, о защите социально-экономических, политических, личных правах и свободы граждан, защите их чести и достоинства, если законом не предусмотрен другой порядок защиты этих прав. Помимо этого прокуратура следит за соблюдением законов, касающихся экономических, межнациональных отношений, охраны окружающей среды и т.д.

Следовательно, по сути, предмет этого вида надзора образовывают два элемента:

Соблюдение и применение целого комплекса законов;

Проверку соответствия Конституции и законам РФ правовых актов, которые принимаются органами местного самоуправления.

Прокуратура проверяет деятельность органов местного самоуправление согласно выработанным методикам и принципам с использованием своих средств по таким поводам как:

1) сообщение, заявления, жалобы, письма отдельных физических и должностных лиц о конкретных фактах нарушений законодательства РФ со стороны органов муниципальных образований;

2) непосредственное выявление работниками прокуратуры признаков правонарушений, которые охватываются границами данного вида надзорной деятельности;

3) конкретные указания, требования вышестоящих прокуроров относительно проведения проверки соблюдения законности в определенных муниципальных образованиях.

Полномочия прокурора в ходе надзора за общим выполнением (соблюдением и правильным применением) законов определены в главе 1 Закона. При наличии информации о нарушениях законодательства органами местного самоуправления, или предотвращая такие нарушения, прокурор имеет право на проверку в порядке надзора. Эта проверка может касаться не только конкретных фактов, но и выйти за их рамки, когда у прокурора, как уже подчеркивалось, появляются основания для вывода о распространенности, систематичности случаев правонарушений в деятельности органов местного самоуправления.

В ходе прокурорских проверок, т.е. во время осуществления надзора, прокурор имеет право:

Беспрепятственно, по удостоверению, которое подтверждает занимаемую должность, входить в помещения органов местного самоуправления (представительного органа, администрации, вспомогательных комитетов и т.д.);

Получать доступ к документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в том числе, по письменному требованию, и тех, что содержат коммерческую или банковскую тайну или конфиденциальную информацию; письменно требовать представление в прокуратуру для проверки указанных документов и материалов, выдачи необходимых справок, в том числе относительно операций и счетов органа местного самоуправления, как юридического лица и других организаций, сотрудничающих с муниципалитетом, для решения вопросов, связанных с проверкой. Требовать для проверки решения, распоряжение, инструкции, приказы и другие акты и документы главы и органов муниципального образования, получать информацию о состоянии законности деятельности органа местного самоуправления и мероприятий по ее обеспечению.

Требовать от главы и коллегиальных органов муниципального образования проведения проверок, ревизий деятельности подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций и других структур независимо от форм собственности, а также выделение специалистов для проведения проверок ведомственных и вневедомственных экспертиз;

Вызывать должностных лиц органов местного самоуправления и граждан, проживающих на муниципальной территории, представителей юридических лиц, требовать от них устных или письменных объяснений относительно нарушений закона.

В случае выявления нарушений закона органами местного самоуправления прокурор или его заместитель, в пределах своей компетенции, имеют право:

1. Опротестовывать акты органа местного самоуправления (решения, постановления, положения муниципальных органов);

2. Заводить в установленном законом порядке уголовные дела, открывать дисциплинарные производство или производство об административном правонарушении, передавать материалы на рассмотрение общественных организаций;

3. Давать предписания об устранении очевидных нарушений закона органами местного самоуправления;

4. Вносить представление в муниципальные органы, должностным лицам об устранении нарушений закона и условий, оказывающих им содействие;

5 - Обращаться в суд или хозяйственный суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан, государства, а также предприятий и других юридических лиц в связи с нарушением права со стороны органов местного самоуправления или по отношению к органам местного самоуправления.

Деятельность прокуроров в области надзора за соблюдением и правильным применением законов со стороны органов местного самоуправления довольно многогранная. Однако, несмотря на разнообразие проблем по обеспечению законности, прокуроры должны уметь, в тот или иной период, в каждом индивидуальном случае избирать те виды надзора, которые существенно отражаются на режиме законности в государстве.

В соответствии с Законом и выданными для его развития, приказами Генерального прокурора, основными направлениями надзора за соблюдением законов в органах местного самоуправления выступают:

1. Надзор за выполнением законов о неприкосновенности личности; о защите социально-экономических, политических, личных права и свобод граждан, и членов их семей; прав и интересов социальных групп, которые нуждаются в государственной помощи и защите;

2. Надзор за соблюдением законов, которые регламентируют деятельность партий и общественных объединений; порядок проведения референдумов, выборов, митингов, собрания, забастовок, демонстраций и т.п. Особенно это касается волеизъявления в муниципальных образованиях;

3. Надзор за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения жалоб, особенно по вопросам заработной платы, пенсий, стипендий, других социальных выплат; об охраны труда, здравоохранении, образовании, защите жилищных прав и прав потребителей;

4. Надзор за соблюдением законодательства о межнациональных и межконфессиональных отношениях, миграции;

5. Надзор за соблюдением законодательства об административных правонарушениях, законов, направленных на реализацию экономических реформ и развитие рыночных отношений;

6. Надзор за соблюдением законодательства о собственности, о приватизации государственного имущества, в частности относительно законности разгосударствления имущества;

7. Надзор за соблюдением природоохранного законодательства, законодательства о транспорте и т.п.