Дебаты тема участие иностранных лиц в выборах. Справороссы предлагают отсечь иностранцев от участия в местных выборах. Что делать, если у Вас временно нет паспорта

Трыканова С.А., доцент кафедры теории и истории государства и права факультета юриспруденции и политологии, старший научный сотрудник Центра европейской политики и права РГУ им. С.А. Есенина.

Вопрос о реализации избирательных прав иностранных граждан на выборах органов местного самоуправления имеет важное значение для развития институтов местных выборов и требует комплексного подхода при рассмотрении.

Включение России в глобальную сеть потоков международной миграции и превращение ее в мировой центр массового перемещения трудовых мигрантов ведут к целому комплексу проблем в социально-экономической и политической жизни российского общества. Одним из дискуссионных вопросов российской правовой и политической практики является возможность реализации избирательных прав иностранными гражданами на выборах органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - действующий рамочный избирательный закон) уже содержал видоизмененные законодательные формулировки по участию иностранцев в выборах. Так, п. 10 ст. 4 рассматриваемого документа установил, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.

Как видим, предложенная правовая формула содержала несколько новелл. Во-первых, для участия иностранцев в избирательных действиях требовалось наличие двух, а не трех, как ранее, условий - заключение международного договора и принятие закона. Второй новеллой можно считать появление нормы, прямо разрешающей иностранным гражданам принимать участие в местном референдуме.

Кроме вышеназванных особенностей нового законодательного определения статуса иностранных граждан нам представляется возможным выделить еще одну. Если ранее закон предписывал участие иностранцев в выборах "в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации", что позволило нам выделить три допустимых вида федеральных законов, то новый рамочный закон использует иную формулировку: "На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом", иностранные граждане участвуют в выборах. То есть подчеркивается процессуальный аспект регулирования электоральных отношений. Следовательно, подразумевается именно избирательный закон.

Впрочем, в российской правовой системе принято еще два новых федеральных закона, подтверждающих права иностранцев на участие в муниципальных выборах. Имеется в виду Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", подтвердивший в ст. 12 право постоянно проживающих в РФ иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепивший в п. 1 ст. 3, что "иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами".

Оправданно ли такое неоднократное федеральное регулирование одного и того же вопроса? Безусловно, если нормы различных правовых актов взаимодополняют, развивают друг друга. Однако характерна ли подобная согласованность для российской правовой системы? Думаем, что нет. Несмотря на наличие в отечественном законодательстве нескольких норм по рассматриваемой проблеме, участие иностранных граждан в муниципальных выборах обладает значительной долей неопределенности.

Противоречие трех вышеназванных Законов заключается в том, что они устанавливают разные требования к проживанию иностранных граждан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами. Закон о правовом положении иностранных граждан наряду с рамочным избирательным законом устанавливает принцип постоянного проживания для наделения иностранцев правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении создает более благоприятные условия - по сути, наделяет избирательными правами не только постоянно, но и преимущественно проживающих иностранцев.

Несмотря на чрезвычайную важность рассматриваемого института и крайне ограниченный перечень государств, граждане которых допускаются к участию в политической жизни российских муниципальных образований, на сегодняшний момент в стране отсутствуют единые статистические данные о количестве иностранцев, реализовавших избирательные права. Конечно, нельзя согласиться с мнением тех исследователей, которые подчеркивают нулевой правоприменительный эффект рассматриваемых норм рамочных избирательных законов. Вместе с тем в отчетах государственных органов крайне редко освещается этот вопрос, да и то, как правило, в связи с незаконным участием в избирательном процессе исследуемой категории лиц. Уникальная практика в этом отношении характерна для Хабаровского края. Как следует из доклада прокуратуры этого субъекта РФ, в 2003 г. при проведении выборов депутатов Государственной Думы в нарушение требований законодательства в списки избирателей в Ванинском районе были включены граждане Украины, Молдовы, Казахстана, Армении, которые, естественно, не обладают активным избирательным правом при выборах в органы государственной власти <1>.

<1> См.: Головин А.Г. Избирательное право России. М.: Норма, 2007. С. 37.

Конечно, такое широкое толкование идеи равенства прав граждан в российских условиях вряд ли оправданно. Однако предоставление избирательного статуса иностранцам на муниципальном уровне следует, на наш взгляд, приветствовать. При этом крайне важно сохранить взвешенный подход к включению "неграждан" в политическую систему на местном уровне. Заимствуя опыт европейской интеграции, основанный на идее "общего дома", предпочтение следует отдавать гражданам государств - членов СНГ. Культурная, правовая, языковая общность жителей некогда единой страны будет способствовать интегративным процессам даже на микроуровне, в качестве которого выступает муниципальное образование <2>.

<2> См.: Ершов В.А. Основы избирательного права РФ. М.: ГроссМедиа Феррал, 2008. С. 54.

Для придания жизнеспособности исследованным в настоящей статье нормам российского права следует в первую очередь исключить их коллизионность. Поскольку основополагающие вопросы выборов в нашей стране регулируются рамочным избирательным законом, целесообразно в законы о статусе иностранных граждан и о местном самоуправлении включить единую норму о том, что "участие иностранных граждан в выборах на территории Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Что касается политико-правовой практики регулирования реализации избирательных прав граждан ЕС и стран, входящих в европейскую интеграцию, то она также содержит в себе много противоречий.

Заметим, что документы Европейского союза были главным образом ориентированы на защиту экономических и личных прав граждан и признание правосубъектности личности на международной арене. Суд Сообществ в ряде своих решений подчеркивал, что "право сообщества вне зависимости от законодательства государств-членов не только налагает обязательства на частных лиц, но также наделяет их правами, которые становятся частью их правового достояния". И лишь в 1970-х годах в состав такого правового достояния индивидов официально были включены политические права - в связи с расширением полномочий Европейского Парламента введены прямые всеобщие выборы в эту наднациональную европейскую структуру. Акт о выборах представителей в Европейский Парламент путем всеобщего и прямого голосования от 20 сентября 1976 г. отразил этот принцип непосредственной демократии.

Однако, несмотря на предоставление политических прав физическим лицам, Акт непосредственно избирательные права иностранных граждан при выборах депутатов Европейского Парламента не регулировал. Не исключая такую возможность (в ст. 1 решался вопрос участия в наднациональных выборах "представителей народов государств, объединившихся в Сообщество"), документ 1976 г. предписывал присоединившимся странам устанавливать процедуру выборов в Европейский Парламент внутренним законодательством до вступления в силу единообразной избирательной процедуры, разработанной самим Парламентом. То есть детальной нормативной регламентации избирательной правоспособности иностранных граждан государств Сообществ, находящихся на территории другого участника Сообществ, в европейском праве вплоть до начала 1990-х годов не было.

Процессуальный пробел был восполнен Директивой Совета от 6 декабря 1993 г. N 93/109, непосредственно посвященной осуществлению права избирать и быть избранным на выборах депутатов Европейского парламента для граждан Союза, которые проживают в тех государствах-участниках, гражданами которых они не являются. Основные критерии здесь - определение избирательной правоспособности по правовым актам страны гражданской принадлежности; уведомительный характер участия в выборах, возможность ограничения избирательных прав граждан ЕС, реализуемых по месту постоянного пребывания, ценз оседлости до пяти лет. Последнее правило допустимо для государств Союза, в которых наблюдается количественное превышение гражданами ЕС (кроме граждан страны пребывания) 20% общей численности избирателей. Впрочем, как отмечает В.И. Лафитский, этим правом в истории европейских выборов воспользовался лишь Люксембург.

Естественно, что нормы международного и европейского права оказали влияние на современное национальное законодательство государств, хотя какой-либо единой формулы избирательного статуса иностранных граждан до сих пор не выработано. В этом вопросе наблюдаются разнообразные варианты - от полного исключения иностранцев из электоральной жизни государства до разрешения участвовать в общегосударственных выборах. Примером первого может выступить опыт Бразилии, Основной Закон которой в ст. 14 устанавливает, что иностранцы не могут быть зарегистрированы в качестве избирателей. От такого полного игнорирования влияния иностранцев на внутригосударственную политику разительно отличается опыт стран британского Содружества, допускающий в некоторых случаях граждан Содружества к формированию высших органов государственной власти.

Участие иностранных граждан в выборах регулируется актами различной юридической силы зарубежных правовых систем. В некоторых странах на высшем конституционном уровне содержатся предпосылки для включения иностранцев в число избирателей. Так, в ст. 51 Основного Закона Италии 1947 г. предусматривается, что итальянцы, не являющиеся гражданами Республики, могут быть приравнены в законодательном порядке к гражданам страны в отношении занятия выборных должностей. Статья 13 Конституции Испании допускает наделение иностранцев избирательными правами на условиях взаимности в силу договора или закона. Однако более распространено регулирование представительства иностранцев детализирующим конституции законодательством о выборах. Причем подобная регламентация зачастую носит расширительный характер. Так, в порядке детализации испанской Конституции ст. 6 Закона "О правах и свободах иностранцев, проживающих на территории Испании" 2000 г. не только подтверждает избирательные права иностранцев-резидентов на муниципальных выборах, но и гарантирует защиту прав тем иностранным гражданам, которые не могут участвовать в местных выборах. Речь идет о предоставлении им права выбрать демократическим путем собственных представителей для принятия участия в дебатах и решениях муниципалитетов, к которым они относятся <3>.

<3> См.: Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков. М.: НОРМА, 2006. С. 100.

Таким образом, вопрос о реализации избирательных прав иностранных граждан на выборах органов местного самоуправления имеет важное значение для развития институтов местных выборов и требует комплексного подхода при рассмотрении.

Включение России в глобальную сеть потоков международной миграции и превращение ее в ми­ровой центр массового перемещения трудовых ми­грантов ведёт к появлению целого комплекса про­блем в социально-экономической и политической жизни российского общества. Одним из дискуссион­ных вопросов российской правовой и политической практики является возможность реализации избира­тельных прав иностранными гражданами на выборах органов местного самоуправления.

Истории конституционного развития нашей страны известны различные правовые подходы к определению возможности иностранцев принимать участие в избирательном процессе. На ранних эта­пах отечественного народного представительства уже присутствовали элементы такого участия. Достаточ­но вспомнить опыт Земских соборов, избиравших на российский престол царей. Учитывая, что в качестве возможных претендентов рассматривались кандида­туры иноземных принцев, а сами соборы основыва­лись на принципе выборности и в литературе иногда назывались «избирательными соборами», можно с большой долей условности сделать вывод о наделе­нии иноземцев пассивным избирательным правом. В более поздний дореволюционный период отече­ственной истории уже доминировал принцип под­данства при наделении лиц избирательным статусом. Однако в п. 20 гл. 5 первой российской Конституции 1918 г. устанавливалась иная норма, в соответствии с которой «...из солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Совет­ская Республика предоставляет все политические пра­ва российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству...».

В текстах последующих Основных законов, за ис­ключением п. 11 гл. 1 Конституции РСФСР 1925 г., от­меченная норма отсутствовала.

Запрет на реализацию активного избиратель­ного права иностранными гражданами сохранялся в российском праве вплоть до принятия Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (да­лее - второй рамочный избирательный закон); пас­сивного - до вступления в силу Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». По­следний документ в виде общего правила запрещал иностранным гражданам осуществлять деятельность, способствующую или препятствующую выдвиже­нию кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов. Очевидно, что эта общая формулировка включала запрет на реализа­цию как активного, так и пассивного избирательно­го права иностранцев. Единственное исключение из этого правила было закреплено в п. 8 ст. 4 второго рамочного избирательного закона в ред. 1999 г., уста­навливающем, что в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральны­ми законами, законами субъектов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

В юридической науке делались попытки обо­снования противоречивости указанной нормы тре­бованиям Конституции. По нашему мнению, такая точка зрения не является обоснованной. Действи­тельно, Основной Закон в ст. 32 провозглашает право именно граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Однако систематическое толкование этой статьи в со­вокупности с ч. 3 ст. 62 Конституции позволяет рас­пространить избирательные права и на иностранных граждан, но в пределах, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Таким образом, для предоставления националь­ного режима иностранцам при проведении муници­пальных выборов в соответствии с рамочным избира­тельным законом требовались три условия:

Наличие международного договора с государ­ством (государствами), гражданам которого (кото­рых) предоставляются избирательные права на тер­ритории России;

Принятие федерального закона, разрешающего иностранным гражданам принимать участие в мест­ных выборах;

Наличие закона субъекта РФ, закрепляющего аналогичное право.

Заметим, что некоторые исследователи при ана­лизе п. 8 ст. 4 второго рамочного избирательного закона допускали альтернативное толкование в от­ношении последних двух условий участия иностран­цев в муниципальных выборах. Так, С.А.Авакьян ука­зывал на необходимость отражения избирательных прав отмеченных лиц «в федеральном законе либо законе субъекта РФ». В.А.Лебедев также делал ссыл­ку на два условия реализации иностранцами из­бирательного права - заключение международного договора РФ и принятие «федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации». На наш взгляд, построение рассматриваемой нормы все же предполагало совместное регулирование участия иностранных граждан в выборах как федеральным, так и региональными законами.

Впрочем, это была не единственная законода­тельная формулировка, вызвавшая сложности в толковании. Если в отношении первого условия со­мнений в правоприменении не возникало (очевидно, речь могла идти как о двустороннем, так и о много­стороннем договоре), то в отношении второго усло­вия оставались вопросы. Было неясно, какой именно закон имелся в виду: избирательный, закон о стату­се всех иностранцев либо закон о статусе иностран­цев определенной гражданской принадлежности. Дело в том, что буквальное толкование пункта 8 ст. 4 рассматриваемого Федерального закона допускало все три версии. Однако практика доказывала реали­стичность только двух. Так, на уровне Федерального закона об основных гарантиях допускалось участие иностранных граждан в муниципальных выборах (п. 8 ст. 4); кроме того, Федеральный закон от 10 ию­ня 1997 г. № 89-ФЗ «О ратификации Договора о Со­юзе Беларуси и России и Устава Союза Беларуси и России» признавал обязательность для нашей стра­ны Устава Союза Беларуси и России, подписанного 23 мая 1997 г. Учитывая, что в ст. 18 вышеназванного Устава допускалось право граждан Союза, постоян­но проживающих в другом государстве - участнике Союза, избирать и быть избранными в органы мест­ного самоуправления на территории этого государ­ства, то рассматриваемый Федеральный закон кос­венно разрешал гражданам Белоруссии участвовать в муниципальных выборах на территории РФ. Что же касается закона о статусе всех иностранцев, то новый нормативный акт о правовом положении иностран­ных граждан находился на стадии разработки, а За­кон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР» не пред­усматривал возможности наделения этой категории лиц какими-либо избирательными правами.

По свидетельству Ю.А.Веденеева, единствен­ным для нашей страны международным договором, предусматривающим на момент вступления в силу второго рамочного избирательного закона участие иностранных граждан в муниципальных выборах, яв­лялся Устав Союза Беларуси и России 1997 г. С учетом этого факта многие субъекты РФ, включившие в свое законодательство норму о наделении избирательны­ми правами иностранцев, предоставляли гражданам

Белоруссии возможность участия в муниципальных выборах. В Амурской области такая возможность впервые была предусмотрена п. 3 ст. 3 Избирательно­го кодекса 1999 г., установившим, что «в соответствии с международными договорами РФ и соответствую­щими им федеральными законами иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ».

Интересно, что Закон об основных гарантиях 1997 г. не регулировал вопросы участия иностран­ных граждан в местных референдумах. Впрочем, Б.А.Страшун предполагал возможность применения законодательства по аналогии к институту референ­дума. Обоснованность этой точки зрения подтверж­далась п. 4 ст. 18 второго рамочного избирательного закона, предусматривающим включение иностран­ных граждан в список избирателей, участников рефе­рендума, при достижении ими на день голосования 18-летнего возраста.

Следующий масштабный этап правового регу­лирования участия иностранных граждан в муни­ципальных выборах приходится на 2002 г. Однако в истории деятельности российского парламента по вопросам электорального поведения иностранцев известна и более ранняя дата - 23 февраля 2001 г. В этот день в Государственную Думу РФ был внесен законопроект, предусматривающий изменение фе­дерального избирательного законодательства. По свидетельству В.Кривцова, в одной из поправок бук­вально было изложено следующее: «На выборах, на­значенных в случае досрочного прекращения полно­мочий высшего должностного лица субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, если основанием для назначения указанных выборов послужили...». Буквальное толкование приведенного текста позволяло, как выразился автор, «не доверять гражданам РФ (внося запрет на выдвижение ими сво­их кандидатур), уже обманувшим один раз ожида­ния избирателей, и предоставить возможность для реализации пассивного избирательного права ис­ключительно гражданам иностранных государств и лицам без гражданства». Этот юридический курьез, конечно, не был привнесен в отечественную право­вую систему (за основу была взята введенная в июле 2001 г. во второй рамочный закон формулировка п. 7 ст. 28), что не помешало дальнейшему реформирова­нию статуса различных категорий избирателей.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде­рации» (далее - действующий рамочный избиратель­ный закон) уже содержал видоизмененные законода­тельные формулировки по участию иностранцев в выборах. Так, п. 10 ст. 4 рассматриваемого документа установил, что на основании международных дого­воров РФ и в порядке, установленном законом, ино­странные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального об­разования, имеют право избирать и быть избранны­ми в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выбо­рах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.

Как видим, предложенная правовая формула со­держала несколько новелл. Во-первых, для участия иностранцев в избирательных действиях требовалось наличие двух, а не трех, как ранее, условий - заключе­ние международного договора и принятие закона. В последнем случае четко не определялся вид такого за­кона (федеральный, закон субъекта РФ), что породи­ло различные варианты толкования этой нормы. Так, Ю.А.Веденеев под названными законами понимает «федеральные законы, законы субъектов РФ»; причем разделительная запятая скорее исключает возмож­ность автономного регулирования избирательной правоспособности иностранцев уровнем только фе­дерального закона либо нормами исключительно ре­гионального правового акта. В.А.Лебедев, напротив, указывает на достаточность федерального регулиро­вания этого вопроса. О.Е.Кутафин отмечает возмож­ность регулирования статуса избирателя-иностранца как федеральными законами, так и законами субъек­тов РФ, что уже допускает некоторую альтернатив­ность. По мнению автора настоящей статьи, термин «закон», упомянутый в п. 10 ст. 4 действующего ра­мочного избирательного закона, следует толковать с учетом ст. 71, 72 Конституции РФ. Поскольку во­просы избирательного права составляют совместное ведение РФ и субъектов РФ, а заключение междуна­родных договоров, в том числе об участии граждан в выборах на территории государства пребывания, - исключительная прерогатива РФ, то в современных условиях возможность автономного регулирования правоспособности иностранцев на местных выборах следует исключить.

Кроме вышеназванных особенностей нового за­конодательного определения статуса иностранных граждан нам представляется возможным выделить еще одну. Если ранее закон предписывал участие иностранцев в выборах «в соответствии с междуна­родными договорами Российской Федерации и соот­ветствующими им федеральными законами, закона­ми субъектов Российской Федерации», что позволило нам выделить три допустимых вида федеральных за­конов, то новый рамочный закон использует иную формулировку: «на основании международных до­говоров Российской Федерации и в порядке, установ­ленном законом», иностранные граждане участвуют в выборах. То есть подчеркивается процессуальный аспект регулирования электоральных отношений.

Следовательно, подразумевается именно избира­тельный закон.

Впрочем, в российской правовой системе приня­то еще два новых федеральных закона, подтвержда­ющих права иностранцев на участие в муниципаль­ных выборах. Имеется в виду Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», подтвердивший в ст. 12 право постоянно прожива­ющих в РФ иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме в случаях и порядке, предусмотренных федеральными закона­ми, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», за­крепивший в п. 1 ст. 3, что «иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления пра­вами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами».

Оправданно ли такое неоднократное федераль­ное регулирование одного и того же вопроса? Безу­словно, если нормы различных правовых актов до­полняют, развивают друг друга. Однако характерна ли подобная согласованность для российской право­вой системы? Думаем, что нет. Несмотря на наличие в отечественном законодательстве нескольких норм по рассматриваемой проблеме, участие иностранных граждан в муниципальных выборах обладает значи­тельной долей неопределенности. В юридической ли­тературе при изучении данного института исследова­тели ограничиваются повторением законодательных формул, не раскрывая детально их содержание. Зна­чительный вклад в отсутствие ясного избирательного статуса иностранцев привносят как противоречия в немногочисленных законодательных формулировках отечественных законов, так и недостаточная инфор­мированность правоприменителей о действующих международных договорах РФ, предполагающих участие отдельных категорий иностранцев в муници­пальном избирательном процессе. К числу противо­речивых законодательных формул можно отнести, во-первых, отсутствие единых ссылок на правовые документы об избирательных правах иностранцев. Действующий Закон об основных гарантиях, как от­мечалось, ссылается на международные договоры РФ и законы; Закон об общих принципах организации местного самоуправления - на международные до­говоры РФ и федеральные законы; Закон о правовом положении иностранных граждан - только на феде­ральные законы. Такой различный подход создает правовую неопределенность, которая отнюдь не спо­собствует единому толкованию норм. Естественно, что наиболее благоприятные условия для иностран­цев создает рамочный избирательный закон; следо­вательно, именно он при возникновении спора под­лежит применению.

Второе противоречие трех вышеназванных за­конов заключается в том, что они устанавливают раз­ные требования к проживанию иностранных граж­дан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами. Закон о правовом положении иностранных граждан наряду с рамочным избирательным законом устанавливает принцип постоянного проживания для наделения иностранцев правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении создает более благоприятные усло­вия, по сути, наделяя избирательными правами не только постоянно, но и преимущественно прожива­ющих иностранцев. Если руководствоваться требова­ниями п. 6 ст. 1 рамочного избирательного закона, то федеральные законы не должны ему противоречить; при возникновении коллизии должны применяться нормы Закона об основных гарантиях. С другой сто­роны, юридический принцип par in parem non habet imperium (равный не имеет власти над равным) ста­вит под сомнение обоснованность приоритета одно­го федерального закона над другим. В юридической науке само право законодателя провозглашать вер­ховенство норм одного из законов над нормами всех иных законов этого же вида нередко оспаривается. Этому способствует мнение Конституционного Суда РФ, который подчеркивает, что в Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия внутри актов одного их вида; ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому феде­ральному закону большей юридической силой

Центральная избирательная комиссия, рассма­тривая коллизию о законодательных требованиях к продолжительности проживания иностранных граждан на территории России, сослалась на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предложив для разрешения противоречий в каждом конкретном случае руковод­ствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. А поскольку в международных договорах, как правило, употребляется терминология, исполь­зованная в рамочном избирательном законе, прио­ритет следует отдавать именно ему.

Некоторые сложности традиционно вызывает вопрос о том, гражданам какой страны могут предо­ставляться избирательные права на муниципальных выборах в России. В юридической литературе в ка­честве единственного примера традиционно приво­дился краткосрочный опыт российско-белорусских отношений, основанный на Уставе Союза Беларуси и России. Учитывая, что с 26 января 2000 г. этот доку­мент прекратил свое действие, можно было бы сде­лать вывод об отсутствии практического применения рассматриваемых норм российских законов. Вместе с тем в вышеупомянутом письме ЦИК РФ отмечают­ся в числе действующих в настоящее время между­народных договоров РФ, предусматривающих право иностранных граждан на участие в местных выборах и референдумах, договоры с Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Армения и с

Туркменистаном. Причем первые два договора пред­усматривают предоставление активного и пассивного избирательного права при выборах в представитель­ные органы муниципальных образований, глав му­ниципальных образований, не являющихся главами местных администраций, а также права на участие в местном референдуме. В соглашении с Туркмениста­ном гражданам договаривающейся стороны предо­ставляются те же права, но в несколько расширенном составе: им разрешается принимать участие в выбо­рах глав муниципальных образований без ограниче­ния для глав местных администраций. Наименьший объем в сфере непосредственной демократии предо­ставляет договор с Арменией - этот документ пред­усматривает лишь право постоянно проживающих иностранцев на участие в местном референдуме.

Участие в муниципальных выборах отдельных категорий иностранцев в стране проживания не ис­ключается еще как минимум двумя межгосудар­ственными соглашениями с бывшими союзными ре­спубликами, в которых участвует Россия. Имеется в виду Договор о правовом статусе граждан одного го­сударства, постоянно проживающих на территории другого государства, 1998 г., и Договор между РФ и Республикой Грузия о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республи­ки Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории РФ, 1995 г. Однако для вступления их в силу требуется ратификация.

Несмотря на чрезвычайную важность рассма­триваемого института и крайне ограниченный пере­чень государств, граждане которых допускаются к участию в политической жизни российских муни­ципальных образований, на сегодняшний момент в стране отсутствуют единые статистические данные о количестве иностранцев, реализовавших избиратель­ные права. Конечно, нельзя согласиться с мнением тех исследователей, которые подчеркивают нулевой правоприменительный эффект рассматриваемых норм рамочных избирательных законов. Вместе с тем в отчетах государственных органов крайне редко освещается этот вопрос, да и то, как правило, в свя­зи с незаконным участием в избирательном процессе исследуемой категории лиц. Уникальная практика в этом отношении характерна для Хабаровского края. Как следует из доклада прокуратуры этого субъекта РФ, в 2003 г. при проведении выборов депутатов Госу­дарственной Думы в нарушение требований законо­дательства в списки избирателей в Ванинском районе были включены граждане Украины, Молдовы, Казах­стана, Армении, которые, естественно, не обладают активным избирательным правом при выборах в ор­ганы государственной власти.

Конечно, такое широкое толкование идеи ра­венства прав граждан в российских условиях вряд ли оправданно. Однако предоставление избирательного статуса иностранцам на муниципальном уровне сле­дует, на наш взгляд, приветствовать. При этом край­не важно сохранить взвешенный подход к включению «неграждан» в политическую систему на местном уровне. Заимствуя опыт европейской интеграции, основанный на идее «общего дома», предпочтение следует отдавать гражданам государств - членов СНГ. Культурная, правовая, языковая общность жителей некогда единой страны будет способствовать интегра­тивным процессам даже на микроуровне, в качестве которого выступает муниципальное образование.

Для придания жизнеспособности исследован­ным в настоящей статье нормам российского права следует в первую очередь исключить их коллизион- ность. Поскольку основополагающие вопросы выбо­ров в нашей стране регулируются рамочным избира­тельным законом, целесообразно в законы о статусе иностранных граждан и о местном самоуправлении включить единую норму о том, что «участие ино­странных граждан в выборах на территории Россий­ской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референду­ме граждан Российской Федерации».

Вторым обязательным условием совершенство­вания практики избирательных кампаний в России с привлечением иностранцев является модерни­зация системы учета избирателей, использующей комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы». Пункт 3 ст. 17 действующего рамочного избиратель­ного закона устанавливает лишь, что иностранные граждане в случаях, рассмотренных выше, включа­ются в списки избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления. Однако ввиду отсутствия эффективной системы учета иностран­ных граждан-избирателей на практике комиссиям приходится обращаться к явочному порядку голо­сования иностранцев на местных выборах, дополняя список избирателей - граждан РФ. Естественно, это не позволяет ответить на вопрос: какое же количе­ство иностранных граждан из имеющих право уча­ствовать в муниципальных выборах приняло участие в голосовании. Если использовать терминологию В.В.Маклакова, сегодня в России избирательный кор­пус является не юридическим, а потенциальным, т. е. включающим значительную долю незарегистриро­ванных избирателей. Очевидно, что требуется мо­дернизация регистра избирателей в процессе раз­вития ГАС под руководством Федерального центра информатизации при ЦИК РФ, поскольку в Положе­нии о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденном Постановлением ЦИК РФ от 29 апреля 2003 г., не детализирован учет такой ка­тегории избирателей, как иностранцы.

И, наконец, третье условие для повышения эф­фективности участия в российских выборах граждан зарубежных государств - надлежащее информиро­вание участников избирательного процесса о содер­жании как международных договоров, так и россий­ского избирательного законодательства. По нашему мнению, это один из самых слабых аспектов иссле­дуемой проблемы. К сожалению, члены многих из­бирательных комиссий не осведомлены о категориях иностранных граждан, которым надлежит выдавать бюллетени при проведении выборов, референдума, о порядке и основаниях их участия в выборах. Основ­ная причина этого - отсутствие должного норматив­ного регулирования, комплексно учитывающего нор­мы избирательного и административного права.

Заметим, что документы Европейских сообществ были главным образом ориентированы на защиту экономических и личных прав граждан и призна­ние правосубъектности личности на международной арене. Суд Сообществ в ряде своих решений подчер­кивал, что «право сообщества вне зависимости от за­конодательства государств-членов не только налагает обязательства на частных лиц, но также наделяет их правами, которые становятся частью их правового достояния». И лишь в 70-х гг. в состав такого право­вого достояния индивидов официально были вклю­чены политические права - в связи с расширением полномочий Европейского парламента введены пря­мые всеобщие выборы в эту наднациональную евро­пейскую структуру. Акт о выборах представителей в Европейский парламент путем всеобщего и прямого голосования от 20 сентября 1976 г. отразил этот прин­цип непосредственной демократии.

Однако, несмотря на предоставление политиче­ских прав физическим лицам, Акт непосредственно избирательные права иностранных граждан при вы­борах депутатов Европейского парламента не регу­лировал. Не исключая такую возможность (в ст. 1 решался вопрос участия в наднациональных выборах «представителей народов государств, объединивших­ся в Сообщество»), документ 1976 г. предписывал при­соединившимся странам устанавливать процедуру выборов в Европейский парламент внутренним за­конодательством до вступления в силу единообраз­ной избирательной процедуры, разработанной са­мим парламентом. То есть детальной нормативной регламентации избирательной правоспособности иностранных граждан государств Сообществ, находя­щихся на территории другого участника Сообществ, в европейском праве вплоть до начала 1990-х гг. не было.

Процессуальный пробел был восполнен Ди­рективой Совета от 6 декабря 1993 г. № 93/109, не­посредственно посвященной осуществлению права избирать и быть избранным на выборах депутатов Европейского парламента для граждан Союза, ко­торые проживают в тех государствах-участниках, гражданами которых они не являются. Основные критерии здесь - определение избирательной право­способности по правовым актам страны гражданской принадлежности; уведомительный характер участия в выборах, возможность ограничения избирательных прав граждан ЕС, реализуемых по месту постоянного пребывания, цензом оседлости до 5 лет. Последнее правило допустимо для государств Союза, в которых наблюдается количественное превышение гражда­нами ЕС (кроме граждан страны пребывания) 20 % общей численности избирателей. Впрочем, как от­мечает В.И.Лафитский, этим правом в истории евро­пейских выборов воспользовался лишь Люксембург.

Естественно, что нормы международного и ев­ропейского права оказали влияние на современное национальное законодательство государств, хотя какой-либо единой формулы избирательного стату­са иностранных граждан до сих пор не выработано. В этом вопросе наблюдаются разнообразные вари­анты - от полного исключения иностранцев из элек­торальной жизни государства до разрешения уча­ствовать в общегосударственных выборах. Примером первого может выступить опыт Бразилии, Основной закон которой в ст. 14 устанавливает, что иностранцы не могут быть зарегистрированы в качестве избира­телей. От такого полного игнорирования влияния иностранцев на внутригосударственную политику разительно отличается опыт стран британского Со­дружества, допускающий в некоторых случаях граж­дан Содружества к формированию высших органов государственной власти.

Участие иностранных граждан в выборах регу­лируется актами различной юридической силы за­рубежных правовых систем. В некоторых странах на высшем конституционном уровне содержатся пред­посылки для включения иностранцев в число изби­рателей. Так, в ст. 51 Основного закона Италии 1947 г. предусматривается, что итальянцы, не являющиеся гражданами Республики, могут быть приравнены в законодательном порядке к гражданам страны в отно­шении занятия выборных должностей. Статья 13 Кон­ституции Испании допускает наделение иностранцев избирательными правами на условиях взаимности в силу договора или закона. Однако более распростра­нено регулирование представительства иностранцев детализирующим конституцию законодательством о выборах. Причем подобная регламентация зачастую носит расширительный характер. Так, в порядке де­тализации испанской Конституции ст. 6 Закона «О правах и свободах иностранцев, проживающих на территории Испании» 2000 г. не только подтвержда­ет избирательные права иностранцев-резидентов на муниципальных выборах, но и гарантирует защиту прав тем иностранным гражданам, которые не могут участвовать в местных выборах. Речь идет о предо­ставлении им права выбрать демократическим путем собственных представителей для принятия участия в дебатах и решениях муниципалитетов, к которым они относятся.

Внутригосударственные нормы разрешают, как правило, участие иностранных граждан в трех ви­дах выборов - муниципальных, наднациональных и социальных. Поскольку в зарубежной научной док­трине местные выборы относятся к категории адми­нистративных (т. е. не связанных с формированием органов власти, реализующих государственный суве­ренитет), то внутреннее законодательство государств соответствует международным нормам о наделении иностранных граждан избирательными правами на местном уровне.

Интересно, что базовым критерием для участия иностранцев в национальных выборах в зарубежных государствах является невозможность реализации су­веренитета, который олицетворяется с деятельностью центральных органов власти. В решениях некоторых зарубежных структур прослеживается превалирова­ние идеи государственного суверенитета, реализуемо­го публичными органами, над принципом народно­го суверенитета, принадлежащего всему населению. Так, Конституционный совет Франции в решении от 9 апреля 1992 г. признал неконституционным предо­ставление активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах иностранцам - гражданам других государств ЕС на том основании, что посредством муниципальных выборов избирают­ся муниципальные советники, в свою очередь участву­ющие в выборах сенаторов. Дело в том, что книга II «Выборы сенаторов от департаментов» Избиратель­ного кодекса Франции 1964 г. предусматривала из­брание сенаторов от департаментов избирательной коллегией, состоящей из депутатов, региональных советников и советников Собрания Корсики, гене­ральных советников, а также делегатов муниципаль­ных советов или заместителей этих делегатов. Тем са­мым участие иностранных граждан в муниципальных выборах предоставляло им возможность влиять на формирование Сената, т. е. реализовывать националь­ный суверенитет, принадлежавший французским гражданам. В последующем для ликвидации выше­названной коллизии нормы Конституции Франции 1958 г. были модернизированы. В 1992 г. на конститу­ционном уровне участие иностранцев - граждан ЕС в муниципальных выборах было подтверждено, но с ограничением - им запрещалось осуществлять функ­ции мэров или их заместителей, участвовать в назна­чении выборщиков сенаторов и в выборах сенаторов. В отделе 1-bis раздела IV Избирательного кодекса в чис­ле требований к иностранцам для участия в выборах муниципальных советников и членов Совета Парижа предусматривается гражданство ЕС, постоянный ха­рактер пребывания, избирательная правоспособность в государстве своего основного гражданства.

Таким образом, вопрос о реализации избира­тельных прав иностранных граждан на выборах орга­нов местного самоуправления имеет важное значение для развития институтов местных выборов и требует комплексного подхода при рассмотрении.

Красинский Владислав Вячеславович
кандидат юридических наук, эксперт
Российского общественного института
избирательного права (РОИИП)

Источник опубликования: Красинский В.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам ограничения прав российских граждан на участие в выборах в связи с наличием иностранного гражданства либо вида на жительство на территории иностранного государства // Современное право. 2011. № 6. С. 46-52; www.krasinskiy.ru

В статье анализируются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам ограничения прав граждан на участие в выборах. Автором рассмотрены подходы органов конституционной юстиции к решению вопросов гражданства и правовые требования к организаторам выборов.
Ключевые слова: выборы, избирательный процесс, ограничения прав граждан, Конституционный Суд Российской Федерации, Европейский Суд по правам человека.
The article examines legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation concerning restriction of the electoral rights of citizens. The author studies the positions of bodies of the constitutional justice to the decision of questions of citizenship and legal requirements to organizers of elections.
Key words: elections, electoral process, restrictions of the rights of citizens, Constitutional Court of the Russian Federation, European Court of Human Rights.

В соответствии с пунктом 3.1 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Аналогичные ограничения для кандидатов, связанные с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, закреплены в пункте 5.1 статьи 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и статье 5 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Данное требование к кандидатам, баллотирующимся на выборах в органы государственной власти, было введено законодателем с учетом интересов национальной безопасности в целях ограничения иностранного влияния на политические процессы, проходящие в Российской Федерации, а также укрепления политико-правовой связи избираемых народных представителей с российским государством.

Конституционность и обоснованность приведенных законодательных положений была подтверждена решениями Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации.

В Определении от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О « Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации обосновал правомерность ограничения пассивного избирательного права в связи с наличием гражданства иностранного государства.

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, «поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства, обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается. Волеизъявление такого лица - в случае избрания его депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти - в процессе реализации депутатских полномочий может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка Российской Федерации и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству.

Между тем формально-юридическая либо фактическая подчиненность депутата законодательного (представительного) органа суверенной воле не только народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства не согласуется с конституционными принципами независимости депутатского мандата и государственного суверенитета и ставит под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации».

Аналогичное дело было разрешено Верховным Судом Российской Федерации по заявлению В.К. Буковского об отмене постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 22 декабря 2007 г. № 80/644-5 «Об отказе в регистрации группы избирателей, созданной для поддержки самовыдвижения Буковского В.К. кандидатом на должность Президента Российской Федерации, и ее уполномоченных представителей».

В период проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва по заявлению ЦИК России Верховным Судом Российской Федерации была отменена регистрация ряда кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, включенных в зарегистрированные федеральные списки кандидатов, в связи с отсутствием у них гражданства Российской Федерации либо наличием гражданства иностранного государства.

Ограничение избирательных прав в отношении лиц, имеющих иностранное гражданство, применяется в законодательстве большинства государств.

Гражданство представляет собой не только политическую принадлежность к конкретному государству, но и состояние подвластности, подчинения лица суверенной государственной власти. С одной стороны, гражданство выступает как средство и способ защиты прав индивида, с другой, как институт защиты прав и интересов государства.

Наличие иностранного гражданства предполагает ограничение прав и возможностей участия лица в управлении делами государства. В связи с этим иностранные граждане не могут избирать и быть избранными в выборные государственные органы, занимать государственные должности, участвовать во всенародных референдумах, быть учредителями и членами политических партий.

Статья 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливает, что «иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации».

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме.

Буквальное толкование пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет сделать вывод о наличии двух самостоятельных оснований ограничения пассивного избирательного права российских граждан:

Наличие гражданства иностранного государства;

Наличие вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Согласно ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» вид на жительство рассматривается законодателем как документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный в подтверждение разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации лицу без гражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободный выезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию.

Вид на жительство является документом, необходимым для регистрации иностранного гражданина и лица без гражданства по месту жительства.

Статус иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории государства (имеющего вид на жительство), качественно отличается от правового статуса иностранного гражданина, временно пребывающего в государстве.

Иностранным гражданам, постоянно проживающим в государстве (имеющим вид на жительство), гарантируются личные, социально-трудовые, имущественные, культурные права. Они могут вступать в общественные объединения, если это не противоречит их уставам. На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Таким образом, наличие вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства, обладает двойственной правовой природой. С одной стороны, оно позволяет иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, реализовать свои избирательные права на муниципальных выборах и референдумах, проходящих в Российской Федерации. С другой стороны, оно ограничивает пассивное избирательное право граждан Российской Федерации, располагающих подобными документами.

Рассмотрим реализацию комментируемых законодательных положений в практике судопроизводства. При проведении дополнительных выборов депутатов Законодательного Собрания Тверской области четвертого созыва 11 октября 2009 г. кандидату Ч. было отказано в регистрации на основании отсутствия у него пассивного избирательного права в связи с наличием иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства. При подаче документов для регистрации в качестве кандидата Ч. представил документ «удостоверение лица индийского происхождения». Организаторами выборов и Судебной коллегией по гражданским делам Тверского областного суда были направлены запросы в уполномоченный орган, обладающий информацией о наличии (отсутствии) у граждан Российской Федерации вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства - МИД России. Из переписки с МИД России было установлено, что удостоверение лица индийского происхождения дает его владельцу право на безвизовый въезд в Индию и постоянное проживание на территории этой страны в течение 15 лет с последующим продлением еще на 15 лет. На этом основании суд сделал вывод, что у кандидата Ч. отсутствовало пассивное избирательное право на соответствующих выборах в связи с наличием у него удостоверения

лица индийского происхождения, являющегося иным документом, подтверждающим право Ч. на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Впоследствии Ч. обжаловал это решение Судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 9 сентября 2009 г. в кассационном порядке в Верховный Суд Российской Федерации, который не нашел оснований для его отмены (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2009 г. по делу № 35-ГО9-11).

Нормативным правовым актом, регламентирующим предоставление избирательным комиссиям информации о наличии (отсутствии) у граждан Российской Федерации гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства, является Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации».

Следует отметить, что подобного рода сведения предоставляются МИД России лишь по запросам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации применительно к федеральным избирательным кампаниям. Порядок, сроки и формы взаимодействия избирательных комиссий других уровней (избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, комиссий муниципальных образований, окружных и территориальных комиссий) с МИД России при проведении региональных и муниципальных выборов нормативно не урегулированы.

В настоящее время европейскими международными организациями (в первую очередь, Советом Европы) предпринимаются активные усилия по предоставлению иностранным гражданам и лицам с множественным гражданством полного объема политических прав, адекватного правосубъектности граждан государств.

Важное значение для развития правовых принципов, касающихся множественного гражданства, имело Постановление Европейского Суда по правам человека от 18 ноября 2008 г. по делу «Танасэ и Киртоакэ против Молдовы», а также Постановление Большой Палаты Европейского Суда по правам человека от 27 апреля 2010 г. по делу «Танасэ против Молдовы».

Предметом рассмотрения являлось законодательство Республики Молдова, устанавливающее ограничения на замещение депутатских мандатов лицами, имеющими множественное гражданство. 29 апреля 2008 г. в Молдове был принят Закон № 273, в соответствии с которым лицо с двойным гражданством в момент регистрации кандидатом в депутаты Парламента должно было информировать Центральную избирательную комиссию о гражданстве иностранного государства. В случае избрания на выборах указанное лицо обязывалось представить в Конституционный Суд официальное подтверждение инициирования процедуры отказа от двойного гражданства. В противном случае депутатский мандат подлежал аннулированию.

Заявителем выступил заместитель председателя Либерально-демократической партии Молдовы Александр Тэнасе, имеющий гражданство Румынии и избранный в Парламент Молдовы в 2009 г. После выборов заявитель возбудил процедуру отказа от румынского гражданства в целях подтверждения своего мандата Конституционным судом.

В Постановлении от 18 ноября 2008 г. Европейский Суд по правам человека установил, что по делу было допущено нарушение требований статьи 3 Протокола № 1 Европейской Конвенции, гарантирующей право на свободные выборы.

Большая Палата Европейского Суда по правам человека 27 апреля 2010 г. постановила, что запрет на двойное гражданство для депутатов парламента нарушает статью 3 Протокола № 1 Европейской Конвенции. Положения, препятствующие избранным депутатам, имеющим множественное гражданство, занимать места в парламенте, были признаны несоразмерными.

Под влиянием европейского опыта Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление по жалобе А.М. Малицкого, в котором фактически были поставлены под сомнения прежние правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам ограничения прав российских граждан на участие в выборах в связи с наличием иностранного гражданства либо вида на жительство на территории иностранного государства.

Несмотря на то, что в деле «Тэнасе и Киртоакэ против Молдовы» речь шла об ограничении пассивного избирательного права депутатов парламента, имеющих множественное гражданство, а в деле А.М. Малицкого рассматривалась конституционность правовых требований об отсутствии у членов территориальных избирательных комиссий вида на жительство, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, Конституционный Суд Российской Федерации в решении по делу Малицкого поменял свою прежнюю позицию по проблеме фактической (или формально-юридической) подчиненности лица суверенной воле иностранного государства.

Право граждан на участие в выборах реализуется не только избирателями, кандидатами в депутаты (на выборные должности), наблюдателями, но и организаторами выборов. Элементом характеристики специального правового статуса организатора выборов являются требования к членам избирательных комиссий, соответствие которым предоставляет лицу право занимать эту должность.

Законодательные требования к работе в составе избирательных комиссий предполагают отсутствие у членов комиссий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Проанализируем правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные по делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого.

7 декабря 2006 г. гражданин А.М. Малицкий был назначен членом территориальной избирательной комиссии района «Преображенское» г. Москвы с правом решающего голоса. 26 июня 2009 г. в Московскую городскую избирательную комиссию поступило уведомление А.М. Малицкого о том, что с 12 июня 2009 г. ему предоставлен вид на жительство на территории Литовской Республики. Московская городская избирательная комиссия решением от 9 июля 2009 г. в соответствии с подпунктом «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прекратила полномочия члена территориальной комиссии А.М. Малицкого и назначила в состав территориальной комиссии другого представителя. Решением Московского городского суда от 10 августа 2009 г., оставленным без изменения Определением Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 2009 г., в отмене решения Московской городской избирательной комиссии Малицкому было отказано.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» членами избирательной комиссии с правом решающего голоса не могут быть граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса прекращаются немедленно в случае получения членом комиссии вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Таким образом, «наличие у гражданина Российской Федерации вида на жительство является препятствием к осуществлению им полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, в связи с тем, что осуществление таким лицом полномочий может обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка Российской Федерации и интересами ее народа, но и требованиями, вытекающими из его принадлежности к иностранному государству».

Формально юридическая либо фактическая подчиненность организатора выборов в Российской Федерации, имеющего вид на жительство в иностранном государстве, суверенной воле не только российского народа, но и народа иностранного государства противоречит государственному суверенитету и ставит под угрозу осуществление гражданами Российской Федерации своих конституционных прав.

Наличие у гражданина вида на жительство в иностранном государстве, как правило, корреспондирует обязанности обладателя вида на жительство проживать на территории соответствующего иностранного государства. Так, согласно статье 9 Директивы 2003/109/ЕС «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе» (принята Советом Европейского Союза 25 ноября 2003 года) - одного из ключевых нормативных актов в области иммиграционной политики, призванного установить единообразные условия проживания в государствах - членах Европейского Союза лиц, не являющихся их гражданами, отсутствие соответствующего лица на территории Европейского Союза в течение периода в двенадцать последовательных месяцев может служить основанием для утраты статуса долгосрочного резидента (подпункт «с» пункта 1). Данное обстоятельство может существенно осложнить работу избирательной комиссии в период проведения выборов и референдумов, поскольку избирательные комиссии являются коллегиальными органами.

Предусмотренное федеральным законом правовое ограничение для граждан Российской Федерации, имеющих вид на жительство, быть членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, обусловлено необходимостью защиты основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечения безопасности государства, защиты прав и свобод других лиц.

При определении порядка формирования и деятельности избирательных комиссий законодатель осуществлял такое правовое регулирование, которое, с одной стороны, отвечало бы целям обеспечения свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при реализации ими избирательных прав, а с другой - не допускало использования публично значимых полномочий избирательных комиссий в ущерб правам и свободам граждан и иным конституционным ценностям, что относится и к определению условий назначения граждан Российской Федерации членами избирательных, комиссий с правом решающего голоса и исполнения ими соответствующих полномочий.

Вместе с тем, 22 июня 2010 г. Конституционный Суд Российской Федерации по жалобе А.М. Малицкого признал неконституционными положения подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которым граждане России, имеющие вид на жительство иностранного государства, не могут быть членами территориальных избирательных комиссий с правом решающего голоса. По мнению Конституционного Суда, участие гражданина Российской Федерации, обладающего видом на жительство на территории иностранного государства, в деятельности территориальной избирательной комиссии в качестве члена с правом решающего голоса «не представляет угрозы основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обеспечению обороны страны и безопасности государства, не ставит под сомнение способность такого гражданина независимо, беспристрастно и с соблюдением требований закона осуществлять полномочия члена избирательной комиссии».

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по жалобе А.М. Малицкого оставляет множество вопросов.

Во-первых, распространяется ли возможность быть членами избирательных комиссий для граждан России, имеющих вид на жительство на территории иностранного государства, на иные, помимо территориальных, избирательные комиссии - участковые комиссии, комиссии муниципальных образований, окружные комиссии, комиссии субъектов Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Во-вторых, почему в одном случае наличие у гражданина вида на жительство на территории иностранного государства рассматривается как угрозаосновам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обеспечению обороны страны и безопасности государства, а в другом - нет. Исходя из такой логики, можно было бы признать неконституционным ограничение пассивного избирательного права граждан, имеющих вид на жительство на территории иностранного государства. Однако в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О « Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.В. Кара-Мурзы на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избран иной подход.

Неубедительность и противоречивость анализируемой конституционно-правовой аргументации привела к тому, что в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по жалобе А.М. Малицкого отсутствуют мотивировочные элементы и ссылки на Определение Конституционного Суда Российской Федерации по жалобе В.В. Кара-Мурзы

Как представляется, Конституционному Суду не следовало «стесняться» собственных решений.

Постановления Европейского Суда по правам человека от 18 ноября 2008 г. № 7/08 по делу «Тэнасе и Киртоакэ против Молдовы» (Постановление Большой Палаты Европейского Суда по правам человека от 27 апреля 2010 г. по делу «Тэнасе против Молдовы»), Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого» и их конституционно-правовое доктринальное толкование кардинально отличаются в силу ряда причин.

Во-первых, Республика Молдова на законодательном уровне признает множественное гражданство. Статья 62 Конституции Российской Федерации предусматривает только двойное гражданство, которое допускается лишь в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Получение гражданства другого государства иным путем не признается Российской Федерацией. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Правовые требования к кандидатам в депутаты (на выборные должности) и организаторам выборов закреплены в Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», являются необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, не допускают расширительного толкования и не служат оправданием ущемления прав и свобод в зависимости от национальной принадлежности или иного обстоятельства.

Во-вторых, в Российской Федерации, в отличие от Республики Молдова, отсутствуют значительные по численности группы населения, имеющие множественное гражданство. В Постановлении Большой Палаты от 27 апреля 2010 г. Европейский Суд подчеркнул особое положение Молдавии, имевшей потенциально большую долю лиц с двойным гражданством и лишь недавно приобретшую независимость.

В-третьих, в Постановлении Европейского Суда по правам человека от 18 ноября 2008 г. № 7/08 по делу «Тэнасе и Киртоакэ против Молдовы» и Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по правам человека от 27 апреля 2010 г. по делу «Тэнасе против Молдовы» в качестве аргументации используются ссылки на международные документы, ратифицированные Молдовой, но не имеющие обязательного значения для Российской Федерации.

В Преамбуле Европейской Конвенции о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 г.), на которую ссылается Европейский Суд по правам человека, отмечаются «различные подходы государств к вопросу о множественном гражданстве» и признается, что «каждое государство вправе решать в рамках своего внутреннего законодательства, какими будут последствия того, что его гражданин приобретает или имеет другое гражданство».

Между тем, сам Европейский суд по правам человека избирательно игнорирует европейские принципы гражданства в угоду политической коньюнктуре и ограничивает суверенитет государств на выбор того или иного подхода к вопросу о множественном гражданстве и определению юридических последствий приобретения (наличия) гражданства иностранного государства. Рецепция Конституционным Судом Российской Федерации подобных решений ЕСПЧ может нанести ущерб конституционному строю, обороноспособности и безопасности государства и в связи с этим представляется преждевременной. Данные обстоятельства актуализируют проблему пределов юрисдикции ЕСПЧ в отношении органов конституционной юстиции суверенных государств и возможности пересмотра формата участия государств в международных договорах, противоречащих принципам национальной правовой системы.

Как справедливо отмечает В.П. Волков, «в новейшей истории вдохновители практически всех так называемых «цветных революций» использовали выборы как повод, а иногда как причину для отстранения от власти своих соперников. Поэтому в современных условиях государство вправе и обязано устанавливать такие требования или критерии для назначения членов избирательных комиссий, которые даже по формальным признакам не должны давать какого-либо повода, чтобы усомниться в наличии хоть малейшей их зависимости от влияния зарубежных заинтересованных сил. Иначе может быть поставлен вопрос о недоверии к избранной власти. … Следует подчеркнуть, что речь идет о принципе формирования избирательных комиссий, который распространяется и на другие категории граждан России. Например, депутаты, судьи также не могут быть гражданами или иметь вид на жительство другого государства. И это ни у кого не вызывает вопросов и не порождает сомнений. Когда же речь заходит об организаторах избирательного процесса, о формировании власти, то почему-то вопросы появляются. А ведь сформированная на выборах власть участвует в формировании всех остальных ветвей власти в стране».

Проведенный анализ конституционно-правовой доктрины свидетельствует о наличии проблем в регулировании правового статуса лиц, обладающих иностранным гражданством или видом на жительство на территории другого государства, констатирует различие подходов европейских и российских органов конституционной юстиции к правотворчеству и правореализации при решении вопросов гражданства, актуализирует необходимость определения юридических пределов заимствования международного конституционно-правового опыта в рамках национальных правовых систем.

Подробней о правовом регулировании отношений гражданства в интересах обеспечения национальной безопасности России см. Красинский В.В. Конституционно-правовое регулирование российского гражданства в интересах обеспечения национальной безопасности // Политика и общество. 2006. № 1. С. 63-72.

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О « Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Рос. газ. 2007. 26 декабря.

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2007 года по заявлению В.К. Буковского об отмене постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 22 декабря 2007 г. № 80/644-5 «Об отказе в регистрации группы избирателей, созданной для поддержки самовыдвижения Буковского В.К. кандидатом на должность Президента Российской Федерации, и ее уполномоченных представителей».

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2007 г. № ГКПИ07-1426 по заявлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва Наджаряна С.Н., включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией «Либерально-демократическая партия России»; Решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2007 г. № ГКПИ07-1534 по заявлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва Нисанова Г.С., включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией «Либерально-демократическая партия России».

Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Юрист, 2003. С. 7, 79.

Статья 17 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Рос. газ. 2006. 20 июля.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» лицо, получившее вид на жительство, признается постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином. Согласно распространенной в международном сообществе иммиграционной практике получение вида на жительство может служить необходимым этапом приема в гражданство соответствующего государства, хотя и не означает обязательного его приобретения в дальнейшем.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июня 2010 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого // Рос. газ. 2010. 7 июля.

Закон Республики Молдова «О гражданстве Республики Молдова» от 5 июня 2003 г. № 1024 разрешил гражданам Молдовы приобретать множественное гражданство.

В настоящее время действует договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.).

В качестве подтверждения актуальности проблемы определения правового положения лиц, имеющих двойное гражданство в Республике Молдова, можно привести следующий пример. По данным Большой Палаты Европейского Суда по правам человека, из 3 800 000 молдавских граждан с 1991 по 2001 год румынское гражданство получили от 95 000 до 300 000 человек; в феврале 2007 г. на рассмотрении находились около 800 000 ходатайств граждан Молдовы о получении румынского гражданства. Кроме того, примерно 120 000 граждан Молдовы имели паспорта Российской Федерации. 21 из 101 депутатов, избранных в Парламент Молдовы 5 апреля 2009 г., имели двойное гражданство.

Выступление члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.П. Волкова на заседании Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений подпункта «а» пункта 1, подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого //http://www.cikrf.ru/news/relevant/2010/05/28/volkov.html

предоставление избирательного права

иностранным гражданам в зарубежных странах

© Старовойтова Е. И., Хвалёв С. А., 2016

Институт законодательства и правовой информации им. М. М. Сперанского, г. Иркутск

Исследованы вопросы электоральной интеграции иностранных граждан в стране их пребывания. Выделены основные подходы, касающиеся закрепления в законодательстве зарубежных государств возможности реализации избирательных прав на национальном, региональном и местном уровнях. Рассмотрены международные нормативные правовые акты, гарантирующие участие иностранных граждан в управлении делами государства.

Ключевые слова: избирательное право; право голосовать; политические права; иностранные граждане; гарантии прав граждан.

Принято считать, что, будучи политическим, избирательное право проистекает из наличия у лица гражданства, которое, в свою очередь, является формой правовой связи между данным лицом и определенным государством. Однако идеи правовой трансграничности и вызванная ими тенденция поступательного распространения в мире концепции смешения национальных культур вызвали острую потребность в унификации и стандартизации вовлеченности иностранцев в политическую сферу жизни государств их пребывания и, как следствие, необходимость присвоения иностранным гражданам комплексного электорального права или отдельных его правомочий на местных и региональных выборах в рамках страны их нахождения. Наделение иностранных граждан избирательными правами в демократических странах современного мира иллюстрирует значительные мировоззренческие изменения, происходящие в обществе относительно роли миграционных процессов и тех особых статусов, которые данные процессы порождают в условиях постепенного стирания границ между государствами.

Исторический анализ форм народовластия свидетельствует о том, что уже во времена Античности только за гражданами признавалось право участвовать в политической жизни государства. Правовые системы Древней Греции, Древнего Рима включали нормы о посещении представительных собраний, занятии выборных

должностей лицами, имеющими статус граждан. Так, например, афинское законодательство предписывало исключать из списков лиц, участвующих в выборах, «имена тех, кто не был рожден от отца-гражданина и матери-гражданки» .

Доминирование принципа гражданства (подданства) в качестве условия участия в выборах характерно и для Средних веков. Так, в Италии при формировании органов местного самоуправления избирательными правами наделялись полноправные граждане - рыцари, вальвассоры и купечество, владевшее землей . Вместе с тем нельзя отрицать участие иностранцев в средневековом избирательном процессе. Так, институт «подесты» (правителя, возглавляющего коммуну в Италии) предполагал выдвижение кандидатуры из числа иностранцев, достигших 30 лет, имевших рыцарское звание и хорошую репутацию . А. К. Джи-велегов объяснял такую особенность итальянской избирательной системы тем, что «иностранец, человек чуждый партийных симпатий и антипатий, был гораздо более беспристрастным судьей и администратором, чем местные консулы» .

В более поздних зарубежных правовых актах также не исключалось участие в выборах лиц иностранного происхождения. Так, французским Основным законом 1793 г. избирательные права предоставлялись иностранцам, достигшим 21 года, проживающим во Франции в течение одного года, жившим своим трудом, приобретшим собственность, женившимся на францужен-

ке, усыновившим ребенка или принявшим на иждивение старика. Причем В. В. Маклаков подчеркивает включение в ст. 4 Конституции «удивительной по представлениям сегодняшнего дня» нормы о наделении каждого иностранца, имеющего «достаточные заслуги перед человечеством», правами французского гражданина . Очевидно, к таким правам следовало причислять и избирательные. Впрочем, приведенный пример является исключением из общего правила. Как отмечает В. В. Вис-кулова, вплоть до середины XX в. участие иностранных граждан в выборах какого-либо уровня не было характерным .

Вместе с тем процессы интернационализации, происходящие на международном уровне, способствуют постепенному распространению действия политических прав на лиц, не состоящих в гражданско-правовых связях с государством пребывания. В частности, в Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1500 (2001) «Об участии иммигрантов и иностранцев-резидентов в политической жизни государств - членов Совета Европы» отмечено, что пользование правами человека в Европе не зависит от гражданства и страны происхождения. Принципы недискриминации закреплены во многих международно-правовых документах, имеющих обязательную силу для государств - членов Совета Европы. Кроме того, согласно п. 4 указанной Рекомендации демократическая легитимность требует равного участия в политическом процессе всех общественных групп, а вклад законно проживающих резидентов - неграждан в общенациональное богатство дает достаточное основание для предоставления им права оказывать воздействие на принятие политических решений в странах проживания.

Необходимость предоставления иностранным гражданам избирательных прав обычно обуславливается фундаментальным правом каждого человека на участие в принятии решений, непосредственно его касающихся, а также императивом повсеместного искоренения дискриминации и неравноправия по каким бы то ни было основаниям. Действительно, иностранные граждане вовлечены в те же социальные и экономические отношения, что и граждане. И на тех и на других в одинаковой мере распространяются государственные законы, необходимость платить налоги и

прочие обязанности вплоть до службы в вооруженных силах. При этом иммигранты нередко лишены ключевой возможности влиять на принимаемые в стране (регионе, городе) политические решения, так как не имеют основных политических прав . В Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1459 (2005) «Об устранении ограничений на право голоса» отмечено, что «все резиденты обязаны платить местные налоги, а решения местных органов власти напрямую влияют на их жизнь. Поэтому право голосовать и участвовать в качестве кандидатов в местных выборах должно быть предоставлено всем резидентам, независимо от их гражданства или национальности» .

Видится, что наделение избирательными правами иностранных граждан в будущем будет способствовать развитию реальной воли народа, может являться следующим шагом на пути к повышению уровня стандартов демократии. Стоит отметить также, что, по мнению А. Ж. Степанян, такое наделение сопряжено с недопущением злоупотреблений правами и, вероятно, должно сопровождаться системой цензов .

Содержание многих современных источников международного права отражает тенденцию все более широкого участия «неграждан» в определенных избирательных кампаниях. Как справедливо отмечает А. С. Чесноков, во многих международных конвенциях, к которым присоединились большинство государств мира, прямо указывается, что право принимать участие в выборах, а также право участвовать в работе профессиональных и иных экономических, социальных и политических союзов, включая политические партии, право свободно высказывать свое мнение (в том числе по политическим вопросам), право на участие в публичных акциях (забастовки, пикеты, демонстрации и т. п.) фактически не связано с гражданством. Точнее, гражданство страны проживания дает индивиду более широкие возможности и полномочия по достижению и защите своих интересов, отсутствие же гражданства не отменяет эти возможности, а лишь ограничивает их в большей или меньшей степени .

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ст. 21 провозгласила важнейшие неотъемлемые политические права человека: право на участие в управлении своей

страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей, право равного доступа к государственной службе в своей стране. Гарантией реализации таких прав призвана стать воля народа, которая «должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» .

Субъект наделения данными правами - человек, а не гражданин, что подчеркивает универсальный характер данных прав. Наличие формулировки «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной» свидетельствует о том, что данная норма при соотношении с институтом гражданства не тождественна таковому по сфере действия, а, вероятно, шире него. Таким образом, проблема участия мигрантов - иностранцев и других лиц - в управлении страной, где они живут, была обозначена уже в 1948 г. .

Интересно, что в некоторых универсальных международных документах предусматривается участие в выборах отдельных категорий иностранных граждан. Так, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. в ст. 41 предусматривает право упомянутых лиц избирать и быть избранными в государстве пребывания в соответствии с его законодательством .

Одним из важнейших международных документов, регламентирующих политические права иностранных граждан, является Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 г., содержащая главу С, которая так и называется - «Право голосовать на выборах в местные органы». Статья 6 этой главы обязует государства предоставлять всем иностранным резидентам право голосовать и быть избранными на выборах в органы местного самоуправления при условии, что они отвечают тем же правовым критериям, что и граждане, и, кроме того, проживают на территории государства постоянно и на законных основаниях в течение 5 лет, предшествующих выборам . Однако эта же статья признает право государств, принимающих на себя обязательства по Конвенции, ограничить иностранных граждан

Интегративные тенденции на постсоветском пространстве актуализируют вопрос об участии иностранцев в политической жизни стран СНГ. Об этом свидетельствует п. 1.1 Рекомендаций Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами 2002 г., устанавливающий, что «государство может стремиться к тому, чтобы иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно и на законных основаниях проживающим на его территории, было предоставлено право избирать и быть избранным в органы местной власти (органы местного самоуправления) при условии, что они отвечают тем же критериям, что и граждане государства» .

Как видно, международно-правовая основа наделения иностранных граждан избирательными правами на территории государств их пребывания имеется. Однако, как это часто бывает, нормы международного характера крайне абстрактны, они не предусматривают полноценных моделей реализации соответствующего права, оставляя это на усмотрение национального законодателя. При этом национальный законодатель, как показало проведенное исследование, часто не в полной мере имплементирует рассмотренные выше международные нормы в свою систему национального избирательного законодательства. Существующее разнообразие подходов (моделей) наделения иностранцев избирательными правами в странах их пребывания характеризуется не только сложностью исполнения международных предписаний, но и целой совокупностью проблем концептуального и прикладного характера.

По нашему мнению, основными концептуальными сложностями в данном вопросе являются, с одной стороны, вопросы национальной безопасности и независимости политической сферы жизни соответствующего общества, с другой - проблема национальной идентичности и ценности гражданства как особой правовой связи лица и государства.

Проблема национальной безопасности и независимости политической сферы жизни общества ставит вопрос о степени защищенности общества в целом от угрозы его постепенного растворения, снижения неза-

висимости по отношению к суверенитетам иных государств. Так, одним из аспектов правового суверенитета государства является основанный на законе дисбаланс в правах в пользу лиц, обладающих национальным гражданством. Такой дисбаланс проявляется прежде всего в области политических прав, и выражен он в четких юридических преференциях граждан соответствующего государства. В условиях включения иностранцев в политическую жизнь общества такие преференции сводятся к нулю, и, как следствие, - снижение степени национальной безопасности и независимости. Моделируя ситуацию на перспективу, можно сделать вывод, что в условиях полного включения иностранных граждан в политическую жизнь страны пребывания рано или поздно такое государство будет неспособно поощрять своих граждан правовым, социальным, информационным и иным способом, в итоге исчезнет необходимость в национальном государственном аппарате. Отчасти к такому развитию событий подталкивает международное право, декларирующее невозможность допущения какой-либо дискриминации, в том числе и в области политических прав иностранных граждан. Вполне вероятно, что в отдаленной перспективе цивилизованный мир будет готов к полному отсутствию национальных юрисдикций и суверенитетов. Однако в обозримом будущем подобная перспектива видится не совсем приемлемой.

Проблема национальной идентичности и ценности гражданства тесно связана с вышерассмотренной. Однако данная проблема основана на внутренней, личностной мотивации гражданина и его осознании причастности к конкретному обществу, понимании того, что его национальный статус несоизмеримо более ценен для конкретного общества по сравнению со статусом внешнего лица (иностранного гражданина). С правовой точки зрения такой национальный статус выражается через правовое взаимодействие гражданина и общества (государство) - регулируемое гражданство. И чаще всего для лица факт принадлежности к конкретному государству - это ценность, благо. Государство, в свою очередь, как субъект, материализующий это благо (гражданство), всемерно покровительствует его обладателям (гражданам), идентифицирует их как исключительных

субъектов права в рамках отдельных общественных отношений. В случае наделения иностранцев политическими правами такое внутреннее осознание гражданином своего места в определенном обществе и его идентификация для соответствующего социума и государства перестают быть особенным условием существования человека, а сам социум теряет ощущение своих границ, утрачивает свою специфическую культурную самобытность.

Как представляется, пока не будут четко сформулированы преимущества трансграничного миропорядка, концептуальные проблемы наделения иностранных граждан избирательными правами на территории государств их пребывания будут проявляться со всей очевидностью.

Однако не только концептуальные трудности препятствуют трансграничности избирательного права. Имеются и прикладные сложности в вопросах наделения избирательными правами иностранных граждан. Прикладные проблемы, конечно, варьируются от государства к государству, однако общая их направленность выражается, во-первых, в проблематичности определения оптимального объема избирательных правомочий иностранных граждан, во-вторых, в сложности установления справедливых условий приобретения избирательных прав иностранными гражданами.

Проблема определения оптимального объема избирательных правомочий иностранных граждан возникает на фоне концептуальных сложностей, раскрытых выше. Понимая недопустимость политической дискриминации иностранцев, все же государства в большинстве случаев не готовы давать иностранным гражданам возможность влиять на положение вещей в общегосударственном масштабе .

Итак, можно выделить следующие подходы в разрешении проблемы определения оптимального объема избирательных правомочий иностранцев.

Закрепление вида выборов, в которых могут участвовать иностранцы. Чаще всего иностранцам предоставляется право участвовать в выборах низового уровня (муниципальные выборы). Данная практика имеет устойчивую тенденцию к распространению и позволяет решать неполитические вопросы, связанные с жизнедеятельностью конкретного региона, кроме того, способствует политической интегра-

ции иммигранта в местное сообщество. Такой подход используется, например, в Ирландии, в которой граждане стран, не входящих в Европейский союз, имеют право принимать участие в выборах на местном уровне . Также возможности по реализации избирательного права на уровне муниципалитетов предоставлены в Китае, Южной Корее, Израиле, Аргентине, Колумбии, Нидерландах, Люксембурге, Бельгии .

Следует отметить, что в США во многих штатах ведутся дискуссии о необходимости восстановления практики участия неграждан в выборах на местном уровне, существовавшей с последней трети XVIII в. по 20-е гг. ХХ в. в большинстве штатов. В настоящее время в ряде муниципальных образований в штате Мэриленд постоянно проживающие иностранные граждане имеют право голосовать на местных выборах. С аналогичными инициативами выступали отдельные депутаты законодательных собраний в течение 1990-2000-х гг. в штатах Калифорния, Коннектикут, Мэн, Массачусетс, Миннесота, Нью-Йорк, Техас и федеральном округе Колумбия .

В мире встречаются примеры, когда иностранцы вправе реализовывать избирательные права не только на местном, но и на более высоком уровне государственного управления. Например, в Швейцарии вопросы, касающиеся возможности и особенностей электорального участия иностранных граждан, делегированы с общенационального на региональный и муниципальный уровни. Федеральное законодательство данной страны не позволяет иностранцам принимать участие в выборах на национальном уровне, однако, например, в кантонах Невшатель, Юра, Во, Фрибур и Женева постоянно проживающим иностранцам разрешено участвовать в региональных выборах.

Закрепление ограниченного набора избирательных правомочий, которыми могут пользоваться иностранцы в ходе выборов в национальные органы страны пребывания. Например, в Венесуэле иностранцы в выборах приходских, муниципальных и органов власти штатов наделены только активным избирательным правом .

Фоном, усугубляющим проблему установления справедливых условий приобретения избирательных прав иностранными гражданами, служит отсутствие каких-

либо четких международных стандартов в данной области, а также хотя бы минимального практически испытанного национального опыта в определении подобных критериев. В этой связи, как представляется, государства в определении таких условий отталкиваются от идеи выявления наиболее достойных иностранцев, обладающих хотя бы минимальной социальной и правовой связью со страной их пребывания. В этом справедливо, по нашему мнению, видится подтверждение того, что соответствующий иностранец будет заинтересован в использовании присвоенного ему избирательного права по назначению.

Для разрешения рассматриваемой проблемы государства вводят определенную систему цензов, к которым чаще всего относятся следующие условия:

Условие оседлости, предполагающее проживание иностранца в соответствующей стране в течение определенного непрерывного срока на законных основаниях. В частности, в Венесуэле иностранцы получают право участия в муниципальных выборах при условии их проживания в Республике не менее 10 лет . В Чили и Уругвае такой срок проживания составляет 5 лет. Бельгия с 2004 г., Дания с 1981 г., Люксембург с 2003 г., Нидерланды с 1983 г., Швеция с 1975 г. (и, примечательно, некоторые швейцарские кантоны - Нешатель, Во, Фрибург, Женева) предоставляют право голоса всем, кто проживает на их территории определенное время: обычно несколько лет. Минимальный ценз оседлости в указанных странах колеблется от 3 до 5 лет ;

Условие законопослушности, предполагающее бесконфликтное нахождение иностранца не территории определенной страны. Так, например, в Чили иностранцы, достигшие 18-летнего возраста, приобретают определенные избирательные правомочия, только если они не отбывают (отбывали) тюремное наказание по приговору суда . В Уругвае возможными избирателями могут быть иностранцы, характеризующиеся хорошим поведением. Причем они получают право голоса без необходимости предварительной натурализации . В Венесуэле иностранцы получают право участия в выборах, только если они не лишены гражданских прав и не подвергнуты политической дисквалификации ;

Условие принадлежности иностранца к определенному государству, т. е. в отдельных случаях факта наличия гражданства определенной страны достаточно для приобретения лицом избирательного права в стране пребывания. Данный ценз используется, например, в Испании, где позволено голосовать гражданам Нидерландов, Дании, Норвегии и Швеции. С 1988 г. такими правами в Испании наделены граждане Аргентины, с 1990 г. - Чили, с 1992 г. - Уругвая. В Ирландии граждане Соединенного Королевства могут также принимать участие в выборах даже на национальном уровне (кроме президентских). В Соединенном Королевстве граждане Ирландии пользуются теми же электоральными правами, что и сами граждане Соединенного Королевства, на всех уровнях: национальном, региональном и местном .

Следует также отметить, что в конституциях Испании и Португалии предусматривается, что право голоса может предоставляться иностранным гражданам на основе взаимности ;

Условие вхождения страны пребывания иностранца в определенное международное межправительственное объединение, одной из функций которого является уравнивание прав и обязанностей лиц, мигрирующих в пределах данного международного объединения. Наиболее известным и показательным примером в данном случае выступает Европейский союз. Так, в Дании в 1995 г. был принят Закон «О местных выборах», который уравнял в избирательных правах на местных выборах граждан государств - членов Европейского союза . Права избирателей во Франции закреплены непосредственно конституцией: конституционный закон 92-554 от 25 июня 1992 г. дополнил конституцию новой главой 14 «Европейские Сообщества и Европейский Союз». В ст. 88-3 данной главы указано, что право голоса и право быть избранным на муниципальных выборах может быть дано только гражданам Союза, проживающим во Франции. Хотя имеются некоторые ограничения, заключающиеся в том, что эти граждане не могут исполнять функции мэра, а также участвовать в назначении выборщиков в сенат и выборе сенаторов. Таким образом, во Франции критерием участия в муниципальных выборах является факт проживания на территории Франции и наличие граждан-

ства Союза. В Германии парламенты (ландтаги) Гамбурга и Шлезвиг-Гольштейна дали такое право иностранцам, но Федеральный конституционный суд в 1990 г. указал, что такое разрешение несовместимо с Основным законом. Примечательно, что в 1994 г. в связи с принятием Директивы 94/80 изменения были внесены в часть 1 ст. 28 Основного закона. Они отразили возможность избирать и быть избранными в представительные органы земель, общин и округов граждан Европейского союза. Граждане стран Европейского союза имеют право принимать участие в выборах в Соединенном Королевстве как на местном, так и на региональном уровнях .

Членство государства в международном объединении как условие наличия избирательного права у гражданина иной страны - участницы данного объединения используется и в иных государственных союзах. Например, подобная практика существует в странах, входящих в Содружество наций. Так, граждане стран, входящих в Содружество, проживающие в течение определенного периода в соответствующей стране, имеют право принимать участие в парламентских выборах в Антигуа и Барбуда, Барбадосе, Белизе, Доминике, Гренаде, Ямайке, Малави, Маврикии, Намибии, Сент-Киттсе и Невисе, Сент-Люсии, Сент-Винсенте и Гренадинах; в местных выборах - в Гайане и Новой Зеландии.

В Северном совете граждане всех стран, входящих в организацию (Исландия, Дания, Финляндия, Норвегия, Швеция), и проживающие в любой из стран союза, имеют право принимать участие в выборах на местном уровне.

В Соединенном Королевстве все граждане стран, входящих в Содружество наций, пользуются теми же электоральными правами, что и сами граждане Соединенного Королевства, на всех уровнях: национальном, региональном и местном .

Граждане любой из стран, входящих в Содружество португалоязычных стран (СПЯС), постоянно проживающие в Кабо-Верде, имеют право принимать участие в муниципальных выборах в этом государстве ;

Условие заявления о присвоении избирательного права иностранцу, находящемуся на территории определенного государства. Такое специфическое условие

имеется в законодательстве Бразилии, где установлено, что граждане Португалии, постоянно проживающие в Бразилии, имеют право на приобретение полного объема политических прав в этой стране путем подачи специального прошения в министерство юстиции ;

Иные специфичные условия приобретения избирательного права иностранцем. В качестве интересной особенности следует отметить регулирование, установленное в Уругвае, которым предусмотрено, что избирателями вправе выступать иностранцы, владеющие каким-либо капиталом или собственностью в Республике или профессионально занимающиеся наукой, искусством или производством.

Следует отметить, что рассмотренные выше группы условий приобретения иностранными гражданами избирательных прав на территории государств пребывания практически не используются в чистом виде, а применяются в различных сочетаниях. Более того, иностранец в абсолютном большинстве случаев может приобрести тот или иной электоральный статус лишь при его соответствии фундаментальным критериям (возраст, дееспособность, место проживания), установленным для граждан соответствующей страны.

Подводя итоги, следует согласиться с тем, что именно через общественно-политические организации иммигрантов власти принимающей страны могут успешно осуществлять различные интеграционные проекты: от распространения общей информации о различных аспектах социальной, культурной и экономической жизни в принимающей стране, организации содействия в трудоустройстве и получении образования до осведомления иностранцев об имеющихся у них правах и обязанностях и, в особенности, пропаганды избирательной и гражданской активности среди неграждан и натурализованных граждан. Необходимо подчеркнуть, что не всегда и не везде политические права являются востребованным иммигрантами инструментом интеграции в принимающий социум. Как правило, того объема социально-экономических прав, который предоставляется иммигрантам вместе с разрешением на постоянное проживание, вполне достаточно для полноценного существования . Однако именно политические права являются тем механизмом, который используется для осу-

ществления управленческих функций в обществе. Следовательно, предоставление иммигрантам политических (в том числе электоральных) прав - яркий показатель не только степени интегрированности иммигрантов в принимающее общество, но и степени готовности этого общества их принять.

Очевидно, что с дальнейшим углублением процессов глобализации, требующей свободы передвижения не только товаров, капиталов и услуг, но также и людей, проблема либерализации политики иммиграции, натурализации и гражданства, ассимиляции и интеграции станет еще более острой, чем сегодня. Как представляется, следует согласиться с утверждением о том, что у цивилизованных стран современного мира нет иного выбора, кроме интеграции иммигрантов в национальные политические сферы . Следовательно, единственным выходом в условиях международной интеграции является выработка наиболее приемлемой конструкции электоральных правомочий относительно иностранных граждан. Как показало исследование данной проблематики, пока что общеупотребимой модели избирательных прав иностранцев в стране их пребывания не выработано. ^

1. Античная демократия. М., 1995. С. 200.

2. Очерки по истории выборов и избирательного права / под ред. Ю. А. Веденеева, Н. А. Богодаровой. Калуга; М., 1997. С. 117.

З.Там же. С. 118.

4. Дживелегов А. К. Средневековые города в Западной Европе. СПб., 1902. С. 123.

5. Маклаков В. В. Избирательное право Франции // Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2004. С. 181.

6. Вискулова В. В. К вопросу о наделении иностранных граждан избирательными правами // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 23.

7. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 26 января 2001 г. 1500 (2001) «Об участии иммигрантов и иностранцев-резидентов в политической жизни государств - членов Совета Европы» [Электронный ресурс]. URL: http://www.coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly /%5BRussian_documents%5D/%5B2001% 5D/ %5BJan2001% 5D/Rek1500.asp

8. Hayduk R. Non-citizen voting: pipe-dream or possibility? Drum Major Institute for Public Policy. New York, 2002. October 2.

9. Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 24 июня 2005 г. 1459 (2005) «Об устранении ограничений на право голоса» // Совет Европы и Россия. 2005. № 1. С. 21-22.

10. Степанян А. Ж. Правовое регулирование выборов в рамках Европейского Союза: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 50.

11. Чесноков А. С. Участие иммигрантов-неграждан в политических процессах в принимающих странах / / Социум и власть. 2009. № 4. C. 49.

12. Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. // Международное публичное право: сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 460-464.

13. Степанян А. Ж. Указ. соч. С. 33.

14. Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. // Международные избирательные стандарты: сб. док. / отв. ред. А. А. Вешняков; науч. ред. В. И. Лысенко. М., 2004. С. 103.

15. Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 г. // Международные избирательные стандарты: сб. док. С. 559.

16. Рекомендации Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами 2002 г. // Международные избирательные стандарты: сб. док. С. 894.

17. Earnest D. C. Noncitizen Voting Rights: A Survey of an Emerging Democratic Norm. Paper prepared for delivery at the 2003 annual convention of the American Political Science Association, Philadelphia, Pennsylvania, 2003. August 28-31.

18. Чесноков А. С. Указ. соч. С. 51.

19. Он же. Иммигранты в политических процессах в принимающих странах: проблемы электоральной инкорпорации [Электронный ресурс] // Электронный архив Уральского федерального университета. URL: www.elar.urfu.ru/ bit-stream/ 10995 /18409/1 /iuro-2011-94-06.pdf

20. Он же. Участие иммигрантов-неграждан... С. 51.

21. Современные избирательные системы. Вып. 4: Австралия, Венесуэла, Дания, Сербия / [науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский]. М., 2009. С. 160.

22. Там же. С. 160.

23. Степанян А. Ж. Указ. соч. С. 120.

24. Современные избирательные системы. Вып. 6: Австрия, Ирландия, Норвегия, Чили / науч. ред.

A. В. Иванченко, В. И. Лафитский. М., 2011. С. 455.

25. Современные избирательные системы. Вып. 5: Индия, Ирак, Уругвай, ЮАР / науч. ред. А. В. Иванченко,

B. И. Лафитский. М., 2010. С. 351-352.

26. Современные избирательные системы. Вып. 4.

27. Чесноков А. С. Участие иммигрантов-неграждан... С. 51.

28. См. п. 2 ст. 13 Конституции Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.uznal.org /constitution.php? text=Spain&lan-guage=r; п. 4 ст. 15 Конституции Португальской Республики от 2 апреля 1976 года [Электронный ресурс]. URL: http: / /www. uznal . org /c onsti tu tion. php ? text=Portugal&language=r

29. Современные избирательные системы. Вып. 4. С. 249.

30. LOI constitutionnelle no 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre: «Des Communautés européennes et de l"Union européenne», JORF №147 du 26 juin 1992. P. 8406.

31. Директива 94/80/CE Совета от 19 декабря 1994 г., фиксирующая условия пользования активным избирательным правом и пассивным избирательным правом на муниципальных выборах для граждан Союза, находящихся в государстве-члене, гражданами которого они не являются // OJ L 368 от 31.12.1994. P. 38.

32. Hayduk R., Wucker M. Immigrant Voting Rights Receive More Attention. Migration Information Source. Washington D. C. November 2004.

33. Чесноков А. С. Участие иммигрантов-неграждан... С. 51.

34. Там же. С. 52.

35. Там же. С. 52.

36. Чесноков А. С. Проблемы и возможности репрезентации интересов иммигрантов в принимающих странах // Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и новых независимых государствах. Екатеринбург, 2005. С. 459-465.

37. Он же. Участие иммигрантов-неграждан... С. 54.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года // Международное публичное право: сб. док. - М., 1996. - Т. 1. - С. 460-464.

Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 г. // Международные избирательные стандарты: сб. док. / отв. ред.

A. А. Вешняков; науч. ред. В. И. Лысенко. - М., 2004. - С. 559.

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. // Международные избирательные стандарты: сб. док. / отв. ред. А. А. Вешняков; науч. ред.

B. И. Лысенко. - М., 2004. - С. 103.

1994 г., фиксирующая условия пользования активным избирательным правом и пассивным избирательным правом на муниципальных выборах для граждан Союза, находящихся в государстве-члене, гражданами которого они не являются // OJ L 368 от 31.12.1994. - P. 38.

Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 24 июня 2005 г. 1459 (2005) «Об устранении ограничений на право голоса» / / Совет Европы и Россия. - 2005. - № 1. - С. 21-22.

Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 26 января 2001 г. 1500 (2001) «Об участии иммигрантов и иностранцев-резидентов в политической жизни государств - членов Совета Европы» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.coe.int /Т/r/ Parliamentary_Assembly/%5BRussian_docu-ments%5D/%5B2001%5D/%5BJan2001%5D/Rek1500.asp

Рекомендации Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами 2002 г. // Международные избирательные стандарты: сб. док. / отв. ред. А. А. Вешняков; науч. ред. В. И. Лысенко. - М., 2004. - С. 894.

Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.uznal. org/ constitution.php?text=Spain &language=r.

Конституция Португальской Республики от 2 апреля 1976 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.uznal.org/ constitution.php?text=Portugal &language=r

Античная демократия. - М. : Прогресс, 1995. -495 с.

Вискулова В. В. К вопросу о наделении иностранных граждан избирательными правами // Конституционное и муниципальное право. - 2005. -№ 8. - С. 23-29.

Дживелегов А. К. Средневековые города в Западной Европе / А. К. Дживелегов. - СПб. : Акц. общ. «Брокгауз-Ефрон», 1902. - 248 с.

Маклаков В. В. Избирательное право Франции // Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / авт. проекта Ю. А. Веденеев, В. В. Маклаков; отв. ред. А. А. Вешняков. - М., 2004. - 464 c.

Очерки по истории выборов и избирательного права / А. С. Аникеев [и др.] ; под ред. Н. А. Богодарова, Ю. А. Веденеева. - М. : Калуга: Изд-во Фонда «Символ», 1997. - 388 с.

Современные избирательные системы. Вып. 4: Австралия, Венесуэла, Дания, Сербия / [Т. И. Чурсина, А. Г. Орлов, И. А. Ракитская,

К. А. Половченко; науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский]. - М. : РЦОИТ: Ин-октаво, 2009. - 480 с.

Современные избирательные системы. Вып. 5: Индия, Ирак, Уругвай, ЮАР / Н. Б. Шлыкова, М. А. Сапронова, А. Г. Орлов, Е. В. Черепанова; науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский. - М. : РЦОИТ, 2010. - 496 с.

Современные избирательные системы. Вып. 6: Австрия, Ирландия, Норвегия, Чили / Е. А. Водяницкая, П. С. Гвоздев, И. А. Ракитская,

A. Г. Орлов; науч. ред. А. В. Иванченко,

B. И. Лафитский. - М. : РЦОИТ, 2011. - 512 с.

Степанян А. Ж. Правовое регулирование выборов в рамках Европейского Союза: дис. ... канд. юрид. наук / А. Ж. Степанян. - М., 2008. - 221 с.

Чесноков А. С. Иммигранты в политических процессах в принимающих странах: проблемы электоральной инкорпорации [Электронный ресурс] / / Электронный архив Уральского федерального университета. - URL: www.elar.urfu.ru/bitstre-am/10995/18409/ 1/iuro-2011-94-06.pdf

Чесноков А. С. Проблемы и возможности репрезентации интересов иммигрантов в принимающих странах // Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и новых независимых государствах. - Екатеринбург, 2005. - С. 459-465.

Чесноков А. С. Участие иммигрантов-неграждан в политических процессах в принимающих странах // Социум и власть. - 2009. - № 4. - C. 49-54.

Earnest D. C. Noncitizen Voting Rights: A Survey of an Emerging Democratic Norm. Paper prepared for delivery at the 2003 annual convention of the American

Hayduk R. Non-citizen voting: pipe-dream or possibility? Drum Major Institute for Public Policy. - New York, 2002. - October 2.

Hayduk R. Immigrant Voting Rights Receive More Attention. Migration Information Source / R. Hayduk, M. Wucker. - Washington D. C. - November 2004.

LOI constitutionnelle no 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre: «Des Communautés européennes et de l"Union européenne», JORF №147 du 26 juin 1992. - P. 8406.

Grant the Electoral Rights

to the Foreign Citizens in Foreign

© Starovoytova E., Khvalev S., 2016

In the article the questions of electoral integration of foreign citizens in the country of their stay are investigated. Basic approaches, concerning fixing in the legislation of the foreign states the opportunity of realization the electoral rights on national, regional and local levels, are distinguished. International legal acts, guaranteeing participating of foreign citizens in a managing state affairs, are considered.

Key words: election law; the right to vote; political rights; foreign citizens; guarantees of citizen"s rights.

Справоросс Олег Михеев намерен внести сегодня в Госдуму поправки в избирательное законодательство, которые полностью лишат иностранцев права участвовать в выборах как в качестве избирателей, так и кандидатов. На местном уровне такая возможность есть у граждан Туркмении и Киргизии - тех стран, с которыми у РФ заключены специальные международные договоры. В Госдуме отмечают, что для начала нужно получить статистику участия в выборах иностранцев, а местные органы власти "не влияют на суверенитет государства".

Сейчас, согласно ст. 4 закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления "на основании соответствующих международных договоров". Депутат Олег Михеев указывает на "недопустимость" того, чтобы иностранные граждане "решали судьбу" РФ: поправки, которые он намерен внести в Госдуму, предполагают исключение этого пункта из закона. В пояснительной записке к законопроекту указано, что предоставление гражданам других стран права голосовать и быть избранными - это "угроза суверенитету и национальной безопасности государства".

Член Центризбиркома (ЦИК) Майя Гришина пояснить "Ъ", есть ли статистика голосования иностранцев на выборах в РФ, не смогла, отметив лишь, что "международные договоры, которые ратифицировала Госдума, имеют приоритет по сравнению с федеральными законами". Соответствующие договоры, согласно пояснениям главы ЦИКа, которые приложил к законопроекту справоросс, есть с тремя странами. Из них следует, что активным и пассивным избирательным правом на муниципальных выборах в России без ограничений обладают граждане Туркмении. Они же имеют право участвовать в местных референдумах. Граждане Киргизии могут избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления, но не могут при этом становиться главами муниципальных образований. А граждане Армении обладают правом на участие в местном референдуме.

Поскольку Олег Михеев в поддержке "Единой России" своего законопроекта не уверен, он также намерен сегодня обратиться с письмом к президенту Владимиру Путину, чтобы он подумал о пересмотре международных соглашений. Если это сделано не будет, пояснил "Ъ" справоросс, он опасается "массового голосования гастарбайтеров в поддержку действующей власти".

Прежде чем оценивать инициативу, "надо понять, сколько иностранных граждан имеют право участвовать в выборах на местном уровне, сколько уже успели избраться, поднять статистику, посмотреть, какие решения принимают те, кто успел избраться", заявил "Ъ" зампред комитета Госдумы по конституционному законодательству от "Единой России" Дмитрий Вяткин. Депутат Госдумы от КПРФ Вадим Соловьев отметил, что "доля истины" в словах его коллеги есть, поскольку в некоторых регионах иностранцы голосуют на местном уровне и "власть это использует, чтобы создать перевес".

А зампред комитета от ЛДПР Сергей Иванов отметил, что полномочия местного самоуправления "не позволяют влиять на суверенитет и территориальную целостность государства".